Alcance y limitaciones de las normativas de la Unión Europea y su aplicación en España

Galde 43, Negua 2024 Invierno. Leandro del Moral Ituarte.-

El máximo referente de la política del agua en la Unión Europea (UE) es la Directiva Marco del Agua (DMA) de 2000 (Directiva 2000/60/CE). La DMA significó un replanteamiento general de la gestión hacia un enfoque ecosistémico, a escala de cuenca hidrográfica, tendente a la conservación del buen estado ecológico de las masas de agua, incluyendo los elementos biológicos, físico-químicos y geomorfológicos, para los que, entre otros factores, los caudales (líquidos y sólidos) y las dinámicas de las avenidas son fundamentales.

La DMA ha significado para el Estado español la obligación de incorporar una nueva política que incluye un proceso cíclico de planificación a escala de cuenca hidrográfica. En 2000 ya sabíamos que en 2021 se estarían aprobando, al unísono en todos los países de la UE, los planes del tercer ciclo 2021-2022. A su carácter cíclico y pautado, este modelo de planificación añade ambiciosos objetivos (buen estado ecológico y químico de las aguas), rigurosos criterios de análisis, diagnóstico e identificación de las medidas a tomar y mecanismos obligatorios de seguimiento y evaluación de resultados. A todo ello se une, como núcleo permanente del proceso, la importancia concedida a la participación pública activa de todas las partes interesadas y el público en general.

Los planteamientos de la DMA han sido sometidos, desde su origen, a un severo escrutinio por parte de investigadores críticos (Kaika y Page, 2003; Molle, 2009; Boeuf y Fritsch, 2016). No en vano este giro de la política del agua europea se produjo con el apoyo de los partidos liberal-conservadores presentes en el Parlamento Europeo en el 2000, en el contexto de fuertes presiones neoliberalizadoras (Directiva de Servicios, tratados de libre comercio) y sin contradicción con ellas. Desde las investigaciones mencionadas, las críticas a la DMA se han centrado en su énfasis en el análisis económico de las medidas a adoptar y en el principio de recuperación de costes por los usuarios. Ambos elementos, que forman parte fundamental de la arquitectura de la DMA, se han percibido como enfoques economicistas que abren las puertas a la mercantilización del recurso.

La DMA también ha recibido críticas por situarse en el marco de la gobernanza participativa. Efectivamente, la experiencia ha mostrado que, incluso en los procesos deliberativos como los que la DMA anima, las decisiones finales quedan generalmente fuera de la esfera pública y responden a dinámicas de poder que no son explícitas. Algunos autores sostienen que los enfoques de gestión gobierno-más allá del estado (governance beyond the state), orientados a alcanzar consensos y al establecimiento racional de prioridades, fuerzan a los actores a colaborar dentro de un marco establecido que no puede ser cuestionado o alterado y que condiciona profundamente los términos del debate y, consiguientemente, los resultados de la política (Peck y Tickell, 2002), a la vez que los activistas son desactivados y obligados a reemplazar los actos de contestación y protesta política por procesos de colaboración con el Estado (Parés, 2011).

En tercer lugar, los propios objetivos de buen estado ecológico han sido criticados por plantearse al margen de la realidad territorial, paisajística y patrimonial de unos ecosistemas acuáticos profundamente antropizados. En este sentido, se ha llegado a sostener que la Directiva se basa en una falacia ontológica, que sería necesario replantear, sugiriendo que existe un problema básico en sus fundamentos teóricos: la separación conceptual de los seres humanos de la naturaleza (Linton y Krueger, 2020).

En contraste con este panorama, en España han predominado las críticas y resistencias de los opositores desde planteamientos de política hidráulica tradicional (políticas de explotación del recurso, crecimiento). Desde esta perspectiva se acusa a la DMA de establecer un modelo de política del agua ajustado a las necesidades de los países del norte de Europa, con problemas de calidad y alteraciones hidromorfológicas (que inicialmente la Directiva penaliza poco) y escasa presión sobre la cantidad, frente a la realidad de la importancia del regadío en los países mediterráneos. Así por ejemplo, la Federación de Regantes de Andalucía critica “una lectura demasiado literal” de la DMA, que “contrasta con la transposición flexible que necesita una comunidad como Andalucía”, donde “los problemas son más de cantidad que de calidad de las aguas» (FERAGUA, citado en Europa Press, 2008).

Con este telón de fondo, los intentos de modificación de la DMA a los veinte años de su vigencia han concluido con la decisión, que la FNCA ha apoyado, de mantenerla en su literalidad actual, impulsando una mejor aplicación. Los trabajos del Observatorio de las Políticas del Agua (OPPA) que impulsa la FNCA, se han situado en una línea de denuncia de los defectos de la propia transposición que se hizo de la DMA a la legislación española en 2003, y de los incumplimientos de esa misma legislación. A la vez que se impulsa la implementación ambiciosa de un marco de política del agua -y, con ella, del conjunto del territorio- que consideramos de grandes potencialidades (Martínez, Neto, Hernández-Mora, Del Moral, y La Roca, 2020).

La Directiva 2007/60/CE relativa a la evaluación y gestión de los riesgos de inundaciones concreta en estos aspectos los planteamientos ecosistémicos de la DMA. El debate científico de las décadas anteriores se resuelve en la apuesta por dar prioridad a la ordenación de los usos del suelo. Se trata de una norma de gran calado conceptual que concibe la inundaciones como “fenómenos naturales que no pueden evitarse” (Considerando 2). Por último, no se puede dejar de mencionar la nueva Directiva 2020/2184 de 16 de diciembre de 2020 relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano, que replantea de forma positiva, aunque no plenamente satisfactoria, aspectos referentes a la necesaria conexión del ciclo urbano con los ecosistemas acuáticos y la dimensión del agua como derecho humano.

Leandro del Moral Ituarte
Universidad de Sevilla, Fundación Nueva Cultura del Agua

Referencias

Boeuf, Blandine y Fritsch, Oliver. (2016). Studying the implementation of the Water Framework Directive in Europe: A meta-analysis of 89 journal articles. Ecology and Society,21(2), 19. DOI: http://dx.doi.org/10.5751/ES-08411-210219.

Del Moral Ituarte, Leandro (2022). Retos de la transición ecológica justa para la planificación hidrológica. El caso del Plan de la demarcación del Guadalquivir (tercer ciclo 2022-2027) Hábitat Y Sociedad, n.º 15, noviembre de 2022, pp. 111-131.

Kaika, Maria y Page, Ben (2003). The EU water framework directive: Part 1. European policy-making and the changing topography of lobbying. European Environment, 13, 314-327. DOI: https://doi.org/10.1002/eet.331

Linton, Jamie and Krueger, Tobias (2020). The ontological fallacy of the Water Framework Directive: Implications and alternatives. Water Alternatives,13(3), 513-533. https://www.water-alternatives.org/index.php/alldoc/articles/vol13/v13issue3/591-a13-3-9/file

Martínez-Fernández, Julia, Neto, Susana, Hernández-Mora, Nuria, Del Moral, Leandro y La Roca, Francesc (2020). The role of the Water Framework Directive in the controversial transition of water policy paradigms in Spain and Portugal.
Water Alternatives, 13(3),556-581.
https://www.water-alternatives.org/index.php/alldoc/articles/vol13/v13issue3/596-a13-3-14/file

Molle, François (2009). Water, politics and river basin governance: repoliticizing approaches to river basin management. Water International,34(1), 62-70. DOI: https://doi.org/10.1080/02508060802677846

OPPA – Fundación Nueva Cultura del Agua, https://fnca.eu/oppa

Peck, Jamie y Tickell, Adam (2002). Neoliberalizing space. Antipode,34(3), 380-404. DOI: https://doi.org/10.1111/1467-8330.00247

Parés, Marc (2011). River basin management planning with participation in Europe: From contested hydro-politics to governance-beyond-the-state. European Planning Studies, 19, 457-478. DOI: https://doi.org/10.1080/09654313.2011.548454

 

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