Ramón Maiz

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“Dejemos a nuestros pueblos sin conquistarse el uno al otro, como miembros de una Liga que dure para siempre”

Virgilio, Eneida, XII

Cuando les preguntaban a Madison o a Jefferson donde residía el mecanismo clave de salvaguarda del nuevo diseño federal americano, ambos respondían de igual modo: “en el pueblo mismo”. Es decir, la garantía última de la Unión no se situaba, para los Padres Fundadores, ni en la Constitución, ni en el Congreso, tampoco en los contrapesos políticos y judiciales, sino en la cultura cívica democrática: “sin una ciudadanía exigente, el sistema político de los Estados Unidos será una quimera”.

En tiempos de asalto generalizado a la democracia como los que vivimos, resulta más necesario que nunca recordar que, además de las instituciones y los partidos, la cultura política constituye un mecanismo semiótico indispensable de formación cívica mediante redes de significación que operan en tres dimensiones simultáneas: identidad, sociabilidad y sentido. La cultura política federal, en cuanto modalidad más exigente de la democrática, resulta decisiva, ante todo, porque genera los altos niveles de confianza, reciprocidad y cooperación necesarios para toda Federación.

En efecto, la cultura política determina cómo los ciudadanos dotan de sentido, histórica y conflictivamente, a determinados recuerdos, experiencias, expectativas o instituciones políticas. Desde esta perspectiva, la identidad individual es un resultado de la sociabilidad, no su punto de partida. Y la conducta federativa surge de la comunicación intersubjetiva en el seno de una comunidad cuya idea de cómo se debe actuar depende de deseos compartidos y de la confianza en los otros ciudadanos y miembros de la Unión. La cultura política federalista establece hábitos y reglas muy específicos para la acción individual, y es, por lo tanto, directamente constitutiva de la ciudadanía necesaria para una federación. Tradiciones, símbolos, imágenes, identidades y textos jurídicos, etc. devienen signos cuyo significado está siempre provisionalmente fijado, resulta precario y cambiante en el tiempo, objeto de relaciones de poder, de acuerdos, de contestación y conflicto. Por eso resulta fundamental el reconocimiento explícito del específico carácter normativo de la democracia federal.

El federalismo no consiste solamente en un diseño institucional, implica también una específica cultura política, esto es, la presencia sustantiva de un conjunto de valores, actitudes y emociones en los ciudadanos de una Federación. Las pensadoras y pensadores federalistas han insistido una y otra vez en esta dimensión cultural de las federaciones. Ya Tocqueville consideraba “impracticable” la exportación del modelo USA de “república compuesta” sin la cultura propia del federalismo. Frente a una concepción estructuralista de la federación, atenta solamente al diseño institucional y sus mecanismos, distribución competencial, garantías jurídicas del “autogobierno y gobierno compartido” etc., una y otra vez se han multiplicado, desde diversas ópticas y denominaciones, muy desatendidas llamadas a no descuidar su inesquivable dimensión cultural. La razón es que la lógica propia del federalismo conlleva una modalidad única de dotación de sentido político, suministrando un soporte interpretativo tanto cognitivo como actitudinal y afectivo a la federación, cuyo cuidado y generalización resulta imprescindible para su adecuado florecimiento y pervivencia. Por eso es tan necesaria la presencia de un conjunto de creencias federales, de valores, capacidades y emociones federalistas compartidas en la ciudadanía. El federalismo, en suma, debe estar internalizado culturalmente en la población, incluso reclama una específica psicología moral para el funcionamiento adecuado de toda federación. Solo el desarrollo de una cultura federal sólida, con una concepción compartida de las relaciones entre la Unión y los Estados miembros proporciona aquella salvaguarda popular de la federación a la que se referían Madison y Jefferson.

La cultura política federal promueve, en primer lugar, creencias compartidas, valores distintivos que provienen de una larga tradición federalista republicana. Entre los valores federales básicos podemos destacar: el pacifismo, el reconocimiento, el mutualismo, la dignidad, la confianza, la igualdad, la interdependencia o la solidaridad. Son estos los valores que proveen de sentido a todos los elementos esenciales de una federación viable: el estilo político de naturaleza pactista, el diseño institucional de autogobierno y gobierno compartido, así como el igualitarismo democrático y la solidaridad interterritorial, y las identidades nacionales abiertas, plurales y superpuestas.

Lo común a todas ellas es que resultan deudoras de una concepción secularizada del poder, inmanente, derivado, acordado y, por definición, siempre limitado y compartido. Por eso, también, el soberanismo no tiene cabida en su lógica política. El federalismo es, por cultura y tradición, ajeno a la idea de un supuesto pueblo originario del que emana el poder constituyente. Antes bien, el pueblo federal mismo es el resultado contingente y democrático del propio proceso de federación. Por eso resultan tan decisivas, en términos políticos, las diferentes imágenes y metáforas culturales del soberanismo y el federalismo: la figura simbólica piramidal jerárquica del primero, frente a la metáfora horizontal de la red propia del segundo.

Pero además de valores, la cultura federal consiste en actitudes, capacidades y predisposiciones cívicas específicas, imprescindibles para la actuación ciudadana en sistemas políticos complejos. La cultura política federal también aporta este decisivo bagaje actitudinal que facilita y, a su vez, resulta generado por la navegación en sistemas de gobernanza multinivel. Ahora bien, es este un repertorio de hábitos, disposiciones y discurso que no se autogenera naturalmente, requiere un arduo empeño político. Estas predisposiciones son, por lo demás, muy variadas, por ejemplo: la capacidad de adecuada atribución de responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno: municipal, autonómico, general del estado, europeo; un amplio acuerdo en la opinión pública sobre los límites de lo tolerable en la actuación de los diferentes poderes en caso de invasión competencial; la asimilación normalizada de la experimentación, iniciativas, soluciones y diversidad de arreglos institucionales y políticas públicas en los distintos ámbitos de decisión; la tolerancia y respeto al pluralismo cultural, lingüístico y nacional, así como un hábito federativo de acomodación de identidades y lealtades superpuestas; entre muchas otras. Todos ellas no constituyen, sin embargo, como pudiera sospecharse, meras aspiraciones ideales en el etéreo vuelo de la teoría normativa: existe un sólido bagaje de investigación empírica comparada en federaciones como USA, Canadá, Australia, Alemania, Suiza etc.

Ante todo, debemos recordar que el federalismo va más allá de la “federación”, esto es, de un sistema político multinivel que establece una Unión Federal. El federalismo es, ante todo, un ideal político, una aspiración, un movimiento que no solamente postula la defensa y promoción activa de la Federación como forma de gobierno más adecuada para sociedades complejas y plurales, sino que también articula y refuerza de modo original varias dimensiones fundamentales de la democracia. El federalismo es, en sentido estricto, una distintiva lógica política, apunta a un itinerario (el de federalización) abierto e inacabado, siempre entendido como proceso democrático, plural, negociado, contestado. El federalismo es un modo diferente de comprender y desarrollar la vida política, una práctica históricamente situada, una perspectiva constructiva, productiva y no meramente expresiva de intereses e identidades dados de antemano, en contextos caracterizados por la diversidad y la plurinacionalidad.

La cultura federal aporta, en este orden de cosas, un estilo político diferenciado y propio, esto es, una específica síntesis de forma y contenido, de ideas y prácticas, un repertorio de representaciones políticas gestuales, comunicativas, estéticas, retóricas y discursivas performativas. En especial: practica una política de la horizontalidad, frente a la verticalidad. Se fundamenta en el principio de competencia y no en el de jerarquía; confía en los liderazgos compartidos y rehúye de los carismáticos. Así nos lo recuerda la propia etimología federalista: procede de foedus (pacto), pero también de fides (confianza). Por eso fue históricamente y lo sigue siendo ahora “la Federal”, no solo una Constitución, sino una manera específica de hacer y entender, de vivir la política: siempre mediante diálogo, acuerdos y pactos – respetados y revisables – entre iguales. Por eso sitúa la dimensión deliberativa de la democracia en primer plano, como modulación indispensable de la, por otra parte, inevitable, dinámica adversativa de mayorías y minorías. El federalismo es un modo de solución de problemas entre comunidades, aún más, una “forma de vida” orientada a la producción política de la confianza democrática y por lo tanto de coordinación y cooperación institucional a todos los niveles.

De ahí que la cultura federal aporte un estilo político radicalmente diferenciado de la polarización populista, que se funda en el antagonismo, en el rechazo constitutivo del acuerdo y la negociación, en la personificación carismática de poderes ilimitados. El nacionalismo populista de extrema derecha no solo construye identidades blindadas y excluyentes, exacerba la actitud partisana hacia los “nuestros”, sino que deslegitima al oponente, generaliza la desconfianza en los “otros”, de la mano de la dialéctica “amigo-enemigo”, y desprecia las instituciones democráticas. Para ello adopta la estrategia comunicativa del insulto, de la mentira sistemática y las formas y gestualidades brutales como prácticas normalizadas, dramatizando siempre un horizonte catastrofista y de excepcionalidad, justificador de una violencia que se presenta a sí misma como salvadora.

Por el contrario, el estilo político federal se traduce en una interpretación flexible y evolutiva de las federaciones como procesos abiertos, renegociables, de imposible sutura por definición. Desde esta óptica, muchos de los conflictos habituales en las federaciones no resultan síntomas alarmantes de una crisis irreparable, sino discrepancias funcionales para los necesarios reajustes, siempre permanentes, del sistema. El federalismo es, también una tradición, una cultura política de la experiencia que guarda memoria de las formas concretas de superar problemas, favorece interpretaciones compartidas, genera un repertorio de métodos de reducción de conflictos y de aplazamiento de las decisiones “últimas” y traumáticas.

La cultura política federal supone un cambio de registro político de extraordinario relieve en la relación entre Estado, Pueblo y Nación. La visión federal prescinde de la ensoñación de la “independencia” del Estado y se elabora como un pensamiento de la interdependencia democrática, en España y en Europa, desde el acuerdo, el respeto mutuo y la solidaridad. En este sentido, el federalismo, frente a una insistente leyenda, constituye el verdadero realismo político, porque no se deja engañar por las ilusiones de un centro capaz de autodeterminarse de forma absoluta y reconoce los poderes territoriales en su propia esfera de actuación. Por ello descarta, en virtud de la misma cultura federal que lo impregna, la existencia de un derecho unilateral de autodeterminación. Su perspectiva es una visión alternativa de codeterminación democrática, pactada y revisable entre iguales. La cultura del federalismo plurinacional defiende, además, que el proyecto de convivencia plural en sociedades complejas resulta, ética y políticamente, preferible a la desastrosa y etnocrática visión monista, deducida de la sempiterna ecuación autoevidente: “un” Estado – “un” pueblo – “una” nación. También resulta ajena a la idea de un mosaico comunitarista de naciones cerradas, homogéneas, con su Estado propio al servicio de los intereses económicos y culturales de su respectiva mayoría dominante. Por eso constituye un sinsentido, un inaceptable oxímoron, hablar, desde la cultura federalista, de un acuerdo “federal-confederal”. Porque la confederación es deudora de un pacto internacional entre Estados que retienen su soberanía.

Sin una cultura federal sólida, sus valores, actitudes, vocabularios, estilo y emociones, no hay federación posible. Pero no nacen por generación espontánea, requieren un arduo trabajo político.