Jorge Cagiao y Conde (Nantes Université (CRINI))

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Puede parecer extraño que en un país que muchos califican hoy de federal se haya tenido históricamente una actitud tan hostil hacia el federalismo.

En efecto, desde principios del siglo XIX, la idea federal ha sido en España un referente negativo, una opción que sistemáticamente se ha descartado, sin demasiado debate, por lo demás. Es lo que sucede ya entre 1810 y 1812, cuando los diputados gaditanos expresen su rechazo hacia una idea que representaba para ellos el germen de la división, el primer paso hacia la independencia, principalmente pensando en “las provincias de Ultramar”.

Volveremos a encontrar esa asociación entre federalismo y fragmentación de la nación a partir de entonces una y otra vez. El liberalismo español argumentará así su rechazo del modelo estadounidense a mediados del siglo XIX. Durante el Sexenio Democrático (1868-1874) volverá a ocurrir, esta vez habiéndose presentado además una ventana de oportunidad en 1873. Y volverán a triunfar los enemigos del federalismo, pues los republicanos no alcanzarán siquiera a adoptar una Constitución federal. Casi sesenta años más tarde, en el inicio de la Segunda República, solo se mentará la idea para rechazarla (o asimilarla a lo que trataban de crear: un Estado descentralizado), como así ocurrirá de nuevo en 1978.

En esta historia siempre a la contra de los federales españoles pueden señalarse tres interpretaciones diferentes de la idea federal, todavía hoy vigentes: la que parece más fiel a la lógica inicial del federalismo en nuestra modernidad política, y otras dos, en una dirección en la que va ya diluyéndose en su adaptación al proyecto de nación español.

A) La federación como modelo de Estado a partir del cual crear (o no) una nación federal

La historiografía ha sido muy injusta al relegar a un segundo o tercer plano a los pensadores del federalismo que más esfuerzos han hecho por ser coherentes con la idea federal, cuya primera y más genuina materialización encontramos en la Constitución estadounidense de 1787.

Hablamos de federalistas entre los que sobresale, en la segunda mitad del siglo XIX, Valentí Almirall. Este intelectual catalán conocía muy bien las experiencias federales de su tiempo y ha dejado una obra escrita de indudable valor. Almirall piensa el federalismo para España a partir de una defensa del carácter nacional de los entes federados, lo cual habría de obligar a imaginar una federación no nacionalmente española (o no únicamente) en su momento de gestación. Todo lo cual no era impedimento para que dicha federación evolucionase por medio de los procedimientos federales establecidos constitucionalmente quizás hacia un proyecto de nación española.

Que esta idea de federación era perfectamente coherente con la idea federal lo muestra la propia experiencia estadounidense. No hay en esta, al revés de lo que con demasiada frecuencia se piensa, un proyecto nacional ya en su origen. O mayoritariamente nacional, si se prefiere. El matiz es importante, pues no tratamos de decir que en el proceso constituyente estadounidense no hubiera ya políticos defendiendo la idea de nación que por esas fechas empezaba a ser operativa políticamente. Lo que tratamos de decir es que ese sistema federal jamás habría sido el que fue si el proyecto hubiese sido crear una nación. Lo que allí se crea es una Unión de Estados (States), no un Estado-nación. Lo confirman los equilibrios que se buscan para salvaguardar la soberanía inicial de los Estados, empezando por el papel decisivo de estos en el procedimiento de enmienda constitucional, la existencia de un Senado (cámara de los Estados) tan fuerte, o el hecho de que la Constitución tuviese que ser ratificada por los Estados fundadores, como creadores del sistema.

El enfoque nacionalista del problema que se irá consolidando con el paso del tiempo hasta la actualidad hará perder de vista el interés de escritos federalistas como los de Almirall, un autor desconsiderado por los historiadores como un falso federal en razón de su catalanismo, lo que desde la perspectiva nacionalista española vendría a ser lo mismo que un separatista.

B) Una federación pensada para la nación española

Los federales españoles desde el siglo XIX van a defender muy mayoritariamente la idea federal como la especial forma política que debía adoptar la nación española. Esta última ejerce así una tutela rigurosa sobre la manera como el federalismo va a poder ser pensado. Ha de subrayarse, en efecto, que estamos en el siglo en el que los historiadores sitúan el inicio del proceso de nacionalización español, es decir, el momento en que el nacionalismo español lucha por construir la nación contra los representantes del Antiguo Régimen. Los federales no solo van a abrazar con entusiasmo la idea de nación, sino que tendrán por encima que responder al temible reproche que, como ya se ha visto, hacía del federalismo algo equivalente al independentismo, un peligro para la unidad nacional. Lo cual harán tratando de despejar las dudas que pudiesen existir sobre las intenciones antipatrióticas de su proyecto.

El que pasa por ser el mejor pensador del federalismo español, otro catalán, pero no catalanista en este caso, Francisco Pi y Margall, ilustra idealmente esta posición. Sus escritos muestran cómo la idea federal se encuentra en todo momento supeditada a la nacional. Esto se ve ya en sus repetidas afirmaciones sobre el carácter nacional del cuerpo político que se había de federar, lo cual llevaría a tener que considerar -a diferencia de la experiencia mencionada de los EEUU- que la nación española era algo previo al proceso constituyente de la federación. También se ve en sus intentos de adaptar la lógica federal dominante en el siglo XIX (nacionalmente premoderna, podría decirse) a la nacional que domina en sus escritos, algo perceptible en el uso cosmético que hace por ejemplo del “pacto federal”, pues no hay de él (como pacto constituyente entre cuerpos políticos soberanos) la menor huella en las soluciones que propone en su obra. Lo mismo podría decirse de los equilibrios de poder entre federación y entes federados, o con algunos de los procedimientos clave en un sistema federal.

Lo que acaba proponiendo Pi y Margall es, en el fondo, algo que se acaba pareciendo más a las federaciones nacionales, bastante o muy centralizadas, que en la historia se irán viendo poco a poco cada vez más. Un federalismo nacionalmente monista y con una clara tendencia centrípeta que hará, es cierto, que sus diferencias con el Estado descentralizado puedan acabar pareciendo poco importantes.

C) La federación como Estado-nación descentralizado

La tercera posición encuentra sus primeros ensayos en la familia krausista española, a partir de los años 1850-1860. Los krausistas defenderán la autonomía de todos los organismos vivos en una sociedad o nación que es también pensada como un organismo. Su traducción jurídico-política será la de un Estado regional descentralizado.

La influencia del krausismo será sin duda importante en las décadas posteriores. Pero más aún lo serán la presencia y la presión de los movimientos regionalistas y nacionalistas organizados en Cataluña y el País Vasco en las tres primeras décadas del siglo XX. El Estado de la Segunda República solo será descentralizado a regañadientes, más porque no se podían ignorar las demandas de autogobierno existentes que por un especial apego de los republicanos españoles a la autonomía territorial. La misma historia se repetirá durante la Transición en los años 1970.

Como se ha dicho, la adaptación del federalismo a la lógica del Estado-nación en el último siglo y medio en política comparada ha hecho que su equiparación con la descentralización haya parecido cada vez más razonable para un gran número de observadores. De ahí que, en realidad, entre esta última posición y la anterior, la pimargalliana, haya materialmente más bien una diferencia de grado en lo relativo a la descentralización territorial del Estado, menor en la primera que en la segunda.

Esta evolución de la idea federal acabará haciendo de ella un instrumento al servicio del proyecto de nación. Un aspecto que los analistas han descuidado al entender erróneamente que los federalistas no podían ser nacionalistas.