Eva Sáenz Royo (Profesora de Derecho Constitucional, Universidad de Zaragoza)

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1. La introducción del Estado de bienestar en estructuras federales

Históricamente el federalismo es un resultado del pensamiento liberal y se concibe desde su origen, en la Constitución de EEUU de 1787, como un instrumento más de garantía de la libertad. El federalismo original, como hijo del liberalismo, concibe una separación entre Estado y sociedad que se refleja en las competencias que asume el centro. Así, las constituciones de EEUU de 1787, la canadiense de 1867 y la alemana de 1871 no otorgan al centro ningún tipo de competencias en el ámbito del bienestar social.

La incorporación del Estado del bienestar en estructuras federales encontrará inicialmente algunas dificultades. De ahí que la doctrina se planteara la compatibilidad del objetivo social del Estado y el principio de organización federal. En EEUU, autores como Harold Laski, en un sucinto pero denso ensayo de 1939 titulado “The Obsolescence of Federalism”, señalaba que es precisamente la estructura federal el principal obstáculo para llevar a cabo desde el centro las reformas sociales y económicas necesarias para establecer unos estándares mínimos en ámbitos como el educativo, sanitario o el seguro de desempleo. En la doctrina alemana, la relación entre el Estado Federal y el Estado de bienestar se describe como una relación en la que siempre uno de los elementos se ve debilitado.

En todo caso, históricamente dos fueron los efectos de la introducción del Estado de bienestar en estructuras federales: la desaparición de la clara separación de poderes entre la Federación y los estados miembros propia del federalismo más clásico (el llamado “federalismo dual”); y la centralización de competencias, cuya intensidad sería proporcional a la fortaleza del Estado de bienestar. A este respecto, el modelo estadounidense mostraría más resistencia a la centralización de competencias que el modelo alemán. Así, EEUU representa un Estado de bienestar débil, donde las políticas sociales están en manos de los estados miembros y solo excepcionalmente el centro ha intervenido a través de su poder de gasto con programas como el Medicare y el Medicaid. En cambio, la fortaleza del Estado social alemán se tradujo en una fuerte centralización en pensiones, protección social y sanidad.

2. El Estado Autonómico frente al reto del Estado de bienestar: los debates pendientes

En España se incorporó simultáneamente en nuestro texto constitucional la descentralización política y las estructuras del bienestar social. Además, siguiendo la tradición del continente europeo de un Estado de bienestar fuerte, y a diferencia del modelo americano, la Constitución de 1978 estableció una fuerte centralización en materia de pensiones, además de la necesidad de que los españoles gozáramos de una igualdad básica en prestación sanitaria y educativa otorgando para ello sendas competencias legislativas básicas al parlamento estatal. Es decir, los constituyentes establecieron las bases para una centralización mínima del Estado de bienestar: una obligación del parlamento y del gobierno central para garantizar unas prestaciones sociales mínimas y uniformes para todos los españoles. A partir de ahí, se preveía, salvo en el caso de las pensiones, que las Comunidades Autónomas desarrollarían y gestionarían el Estado de bienestar, suponiendo esta descentralización social una de las grandes novedades respecto a nuestra historia.

La descentralización que supuso la Constitución de 1978 en el ámbito del Estado de bienestar ha dado lugar a una serie de debates a lo largo de estos más de cuarenta y cinco años, muchos de los cuales han sido concluidos, pero muchos otros quedan todavía por resolver. Al margen de algunos debates específicos en determinados ámbitos competenciales, existe respecto a los cuatro grandes pilares del Estado de bienestar (pensiones, sanidad, educación y asistencia social) debates trasversales y comunes que deberán ser despejados en los próximos años.

En primer lugar, el debate sobre la capacidad de mejora de las Comunidades Autónomas respecto a los mínimos fijados estatalmente en materia de bienestar. Después de ciertas ambigüedades jurisprudenciales, este debate ha quedado concluido gracias al reconocimiento legislativo específico de esa capacidad de mejora en ámbitos como las pensiones no contributivas, las prestaciones en dependencia, la renta mínima vital, las prestaciones sanitarias o las becas y ayudas al estudio. Queda por concluir el debate sobre posibilidad de mejora autonómica respecto a las pensiones contributivas o, a raíz de los últimos y polémicos pronunciamientos del Tribunal Constitucional, respecto a los beneficiarios del Sistema Nacional de Salud o de la prestación farmacéutica. Una reforma constitucional que especificara esa capacidad de mejora autonómica evitaría las ambigüedades jurisprudenciales y los vaivenes legislativos presentes en estos más de cuarenta y cinco años de vigencia constitucional.

En segundo lugar, el debate sobre la gestión autonómica de prestaciones reconocidas por el Estado. No parece haber duda de la gestión autonómica cuando las prestaciones son servicios como el caso de los servicios sanitarios, educativos o los servicios de dependencia. Las dudas surgen sobre todo cuando las prestaciones son de carácter económico. La gestión descentralizada de las pensiones no contributivas está reconocida legalmente, aunque ha conllevado ciertos problemas de heterogeneidad en su aplicación. La jurisprudencia constitucional ha reconocido la posible gestión descentralizada de las pensiones contributivas, de las becas y ayudas estatales al estudio y de la renta mínima vital. En la práctica la gestión de estas prestaciones sigue siendo centralizada, con alguna excepción: está en proceso de negociación la gestión descentralizada de las pensiones en el País Vasco; se reconoce la gestión descentralizada de las becas estatales en País Vasco y Cataluña; y la gestión descentralizada de la renta mínima vital se reconoció desde el inicio en País Vasco y Navarra. Personalmente soy partidaria de la centralización de la gestión. Por una parte, por una cuestión de claridad, responsabilidad y rendición de cuentas ya que, si la prestación y su pago le corresponde a la Administración General del Estado, el ciudadano debe reconocerlo así yendo a «su ventanilla». En segundo lugar, por garantizar una aplicación homogénea ya que la experiencia práctica de la descentralización de la gestión de las pensiones no contributivas ha demostrado que, aunque haya regulación estatal, su aplicación puede ser heterogénea. Además, en un mundo en el que se pueden tramitar telemáticamente dichas prestaciones económicas resulta difícilmente justificable su gestión descentralizada.

En tercer lugar, un debate crucial en los próximos años será el de la financiación de nuestro Estado de bienestar. En este punto uno de los principales déficits es el de la falta de transparencia: falta de transparencia en el cálculo del cupo y de la aportación económica del País Vasco y Navarra; falta de transparencia respecto al sistema de financiación del resto de las Comunidades Autónomas, donde curiosamente se hace pagar a las mismas las prestaciones sanitarias previstas legalmente por el Estado; falta de transparencia respecto a la contabilidad presupuestaria autonómica, ya que hoy es imposible conocer la utilización que hace cada Comunidad Autónoma de su autonomía tributaria para mejorar las prestaciones sociales, especialmente en el ámbito educativo y sanitario. Los avances en la financiación transparente del Estado de bienestar deberían ser sustantivos en los próximos años.