Angustias Hombrado (Profesora de ciencia política de la UNED)

_________________________________

La consideración o no del Estado de las Autonomías como Estado federal ha sido objeto habitual de discusión entre políticos y académicos, quienes, lejos de alcanzar una respuesta unívoca, han producido una multiplicidad de adjetivaciones con connotaciones a menudo defectivas como “federalismo incompleto”, “estado cuasi federal” o “federación inacabada”. Esta proliferación es más reveladora de nuestra confusión como observadores que del objeto que observamos, porque el sistema político territorial español desafía las tipologías federales convencionales y se resiste a una categorización fácil.

En este artículo argumentaré que España es un estado federal pleno, no una variante defectuosa o en construcción; y que tras adoptar un marco analítico adecuado y reconocer que hay muchos caminos para construir una federación, el carácter federal de España resulta evidente. Por tanto, la cuestión relevante ya no es si España es un estado federal o cómo convertirlo en uno, sino el tipo de sistema federal que encarna y cómo mejorar su funcionamiento federal.

La primera negación o la trampa de las definiciones

A los debates sobre la naturaleza del Estado de las Autonomías subyace la falta de consenso sobre lo que es una federación. Las definiciones maximalistas exigen típicamente la combinación de componentes institucionales propios de las federaciones clásicas, como son una constitución escrita, un órgano con autoridad para arbitrar las disputas de competencias entre la federación y los estados federados, una segunda cámara territorial fuerte, mecanismos de relaciones intergubernamentales, la distribución simétrica de poderes entre las unidades constituyentes, o suficiente autonomía política y fiscal de estas últimas.

Desde esta perspectiva, España no superaría el test de completitud federal porque el senado proporciona una representación territorial débil o por la fuerte dependencia financiera de las comunidades autónomas del Estado central. Pero tales definiciones resultan igualmente problemáticas en su aplicación comparada; de hecho, se podría argüir que el Senado canadiense representa a las provincias con escasa efectividad o que la constitución de India otorga al centro poderes excesivos para los estándares federales clásicos. Si las definiciones a través de listas de condiciones institucionales excluyen federaciones incontestadas, tal vez el problema no reside en los casos sino en las definiciones.

En cambio, las definiciones mínimas se centran en la relación constitucional entre los niveles territoriales de gobierno más que en mecanismos institucionales específicos, estableciendo como elemento federal esencial la división y protección constitucional de poderes entre niveles de gobierno, que impide tanto al centro como a las unidades territoriales la abolición unilateral del otro o la apropiación de los poderes que les han sido constitucionalmente atribuidos (Sala 2013).

La Constitución Española de 1978 (CE) garantiza el derecho a la existencia de las Comunidades Autónomas (CCAA) y su autogobierno. Aunque no las creó directamente, sí definió los procedimientos a través de los cuales habrían necesariamente de constituirse; y los artículos 148 y 149 CE establecen las competencias que las CCAA podrían asumir en los respectivos Estatutos de Autonomía y las reservadas al estado central. Además, los Estatutos de Autonomía poseen rango cuasi constitucional como parte de lo que la jurisprudencia denomina “bloque de constitucionalidad”, creando así autonomía genuina para los gobiernos regionales. Otras garantías adicionales incluyen: la rigidez del procedimiento de reforma constitucional; el rango de ley orgánica de los Estatutos de Autonomía que, además, no pueden ser reformados sin consentimiento regional; o la resolución de las disputas competenciales y la interpretación de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía por parte del Tribunal Constitucional. De acuerdo con la perspectiva minimalista cabría considerar a España como un estado federal pleno.

La segunda negación o el corsé nominativo

El hecho de que la Constitución no defina a España como federación constituye un recurso habitual para negarle tal carácter. Lo cierto es que había toda una serie de factores que recomendaban aquella ambigüedad constitucional sobre el modelo territorial y la omisión deliberada de la terminología federal como fueron: la memoria histórica caótica de la Primera República Federal Española; la influencia del ejército durante la transición democrática y su asociación de federalismo con fragmentación nacional; el temor de los nacionalismos catalán y vasco a que su carácter nacional quedara diluido dentro de un sistema federal simétrico; o las preferencias opuestas de los partidos políticos desde el unitarismo centralista hasta modelos confederales.

Resulta así comprensible que la Constitución optara por un modelo territorial abierto sobre la base del principio dispositivo que permitía -y en la práctica ha producido- el resultado federal final, pero sin los costes políticos derivados de una declaración federal explícita. Además, hay otros ejemplos comparados de negociaciones constitucionales que esquivan las palabras prohibidas, como en la República de Sudáfrica, cuya Constitución (federal) de 1996 tampoco explicita el término porque el propio concepto de federalismo había quedado corrompido por el Apartheid. Por tanto, es la sustancia de las estructuras e instituciones creadas, no la etiqueta constitucional que se les atribuye, lo que valida o refuta el carácter federal del sistema.

La tercera negación o el mito del origen fundacional

Las teorías sobre la formación de los estados federales, construidas tradicionalmente sobre la base de federaciones clásicas como Suiza y, sobre todo, Estados Unidos, parecen haber inducido a pensar que las federaciones surgen necesariamente de un proceso de agregación voluntaria de estados independientes; lo que a su vez determinaría algunos rasgos típicos de las federaciones, como la existencia de las unidades constituyentes con anterioridad a la creación del estado federal, fuertes presunciones a favor de la autonomía de aquellas y la definición de poderes federales como resultado de una delegación de abajo hacia arriba.

La construcción del Estado de las Autonomías y sus características resultan anómalas si se juzgan de acuerdo con ese patrón. Sin embargo, como ya señalaran Linz (1997) y Stepan (1999), a este modelo que denominaron “coming-together federation” puede oponerse una segunda vía que explica la creación de estados federales a partir de estados unitarios preexistentes que optan por devolver poderes (de arriba hacia abajo) a las entidades regionales o subestatales, para acomodar la diversidad territorial interna preservando la unidad (conocida como “holding-together federation”).

España ejemplifica bien los rasgos institucionales distintivos de este segundo modelo: el gobierno central (o federal) precede a las unidades constituyentes (actuales CCAA); la autonomía regional se “extirpa” de poderes previamente centrales; existen fuertes presunciones a favor de la unidad nacional; y los poderes asimétricos son el reflejo de las diferentes demandas y posiciones negociadoras más que una desviación de los principios federales. Esta vía holding-together es tan legítima como la vía tradicional coming-together, lo que atribuiría a España un carácter plenamente federal.

El pecado original o el precio de la diversidad

La respuesta ofrecida a tres argumentos típicos contrarios al carácter federal del Estado autonómico español permite afirmar que España no es una federación defectuosa, sino una variante federal distintiva, que enfrenta desafíos característicos del funcionamiento federal. De hecho, algunos problemas que suelen señalarse como evidencia de su incompletitud -los conflictos intergubernamentales y competenciales o las tensiones y desequilibrios fiscales- aparecen también en otras federaciones consolidadas; y reflejan el carácter inherentemente complejo del federalismo, más que una peculiaridad española.

El desafío distintivo de España radica en gestionar la diversidad plurinacional mediante federalismo asimétrico. La imposición de políticas simétricas puede exacerbar los conflictos territoriales cuando ciertas CCAA exigen tratamiento diferencial; sin embargo, las concesiones asimétricas pueden crear tensiones horizontales derivadas de los intentos de igualación o resistencias a cambios por parte de las regiones no beneficiadas (Colino y Hombrado, 2020).

Esta complejidad ampliada exige distinguir entre propuestas de reforma federalizantes (que presumen que el Estado de las Autonomías carece de algunos atributos federales sustantivos que debería adquirir), reformas de mejora federal (que reconocen la naturaleza federal plena del sistema y se centran en déficits de corte más funcional y operativo como el fortalecimiento de la coordinación intergubernamental, la clarificación competencial o el desarrollo de una cultura política federal) y propuestas confederales (que desplazarían el sistema fuera de los márgenes constitucionales, consagrando la soberanía propia de algunas unidades territoriales y sus derechos de retirada).

Esta complejidad ampliada también exige reconocer a España como estado federal, así como las capacidades y limitaciones de la asimetría federal para mantener unida una nación plural mediante estructuras federales.

 ******************************

Referencias

Colino, César y Angustias Hombrado. (2020). “¿Es la asimetría una panacea para mitigar el independentismo? Una exploración de sus tipos y potencial”. IDEES – Revista de temes contemporanis.

Linz, Juan J. (1997). “Democracy, multinationalism and federalism”. Working paper 1997/103. Madrid: Instituto Juan March de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales.

Sala, Gemma. (2013). “Federalism without Adjectives in Spain”. Publius. The Journal of Federalism, 44 (1): 109-134.

Stepan, Alfred. (1999). “Federalism and democracy: beyond the US model”. Journal of Democracy, 10 (4): 19-34.