Alberto López Basaguren
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Johanne Poirier, reconocida especialista en estudios de federalismo y sistemas federales, es, desde 2015, Catedrática (Full Professor) en la Universidad McGill (Montreal, Quebec, Canadá), como primera titular de la Cátedra Peter MacKell en Federalismo, universidad en la que, entre otras materias, enseña Federalismo Comparado. Entre 2004 y 2015 fue profesora en la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bruselas (Bélgica).
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GALDE.- Usted es una reconocida experta en estudios de federalismo y sistemas federales comparados. ¿Cuáles considera que son los objetivos fundamentales de un sistema federal y cuáles son los elementos clave para establecer un sistema federal sólido capaz de alcanzar con éxito dichos objetivos?
La idea central del federalismo es que las distintas comunidades políticas (provincias, regiones, comunidades, Länder, cantones, etc.) deben gobernarse a sí mismas en los asuntos que son vitales para ellas, al tiempo que ponen en común su poder —o coordinan sus acciones— en los asuntos que son más eficaces (o más justos) cuando se gestionan de forma conjunta. Esto se resume en una ecuación: federalismo = «autogobierno» + «gobierno compartido». No se trata de un simple eslogan. Una federación exitosa es aquella en la que los componentes se comprometen a mantener un cierto equilibrio entre la autonomía de las partes, por un lado, y su interdependencia, por otro.
Dicho esto, el «éxito» de una federación concreta dependerá de los objetivos específicos que los «arquitectos» del sistema (y, con suerte, la ciudadanía) tuvieran en un primer momento. Un sistema federal no es un fin en sí mismo: los países optan por esa forma de estructura política y constitucional —que, hay que reconocerlo, es compleja— por diversas razones. ¿Es para dividir el poder y limitar el riesgo de una tiranía centralizada? ¿Es para dar cabida a la profunda diversidad cultural, lingüística, geográfica, religiosa, económica o nacional dentro de un mismo país? ¿Es para gestionar grandes espacios o zonas geográficas y recursos muy diferentes? ¿Es para acercar el gobierno a la ciudadanía y profundizar así en la democracia? ¿Es para facilitar la innovación a nivel local, cuando las soluciones uniformes son más difíciles de obtener o menos respetuosas con las preferencias políticas divergentes? ¿Es para estructurar la solidaridad entre unidades que prefieren —o por alguna razón tienen que— convivir en la misma comunidad política? ¿Es una mezcla de todo ello?
Cada federación, y probablemente diferentes analistas, podrían dar respuestas distintas a estas preguntas. Y también diferentes valoraciones sobre cómo se han cumplido esos objetivos. Además, algunos de esos objetivos pueden entrar en conflicto. Por ejemplo, una fuerte autonomía regional puede entrar en conflicto con la igualdad de derechos sociales en toda la federación.
GALDE: Entre los diferentes sistemas federales, refiriéndose a aquellos que han abordado de manera más adecuada los retos que plantean sus países, ¿qué destacaría como logros y qué como desafíos que no se han abordado satisfactoriamente? En otras palabras, ¿qué destacaría como buenas prácticas y qué como cuestiones que esperan una respuesta adecuada?
Destacaría tres elementos clave. El primero es el compromiso de compartir el poder. En teoría, un sistema federal puede existir en un contexto no democrático, incluso autoritario. Pero si las decisiones las toma un poder centralizado, que ocupa las instituciones de «autogobierno» y «gobierno conjunto» con sus afines, el propósito mismo del federalismo queda simplemente anulado. En resumen, el federalismo sin democracia es técnicamente posible, pero no cumplirá la promesa de «unidad y diversidad».
La segunda clave para un sistema federal «exitoso» es reconocer que la división del poder puede tener consecuencias tanto positivas como negativas en la gestión de la diversidad. Especialmente desde la década de 1970, la mayoría de los países han optado por soluciones federales para dar cabida a una profunda diversidad cultural, poner fin a los conflictos entre comunidades, etc. La garantía constitucional de autonomía en cuestiones como la cultura, la educación, el derecho de familia o la gestión de las relaciones entre el Estado y la religión a grupos distintos que pueden constituir una mayoría en algún territorio dentro de la federación parece una solución. Esto plantea dos problemas. El primero es que las fronteras rara vez se ajustan perfectamente a lo que podríamos llamar (por simplificar) diferencias «culturales». Así, una minoría se convierte en mayoría en «su» territorio. Esto puede generar el fenómeno de la «minoría dentro de la minoría»: grupos que no se sienten incluidos en este nuevo grupo con poder. Para gestionar esta dificultad se requiere una combinación de instituciones federales y un compromiso firme con los derechos fundamentales y la protección de las minorías. El objetivo es evitar la tiranía de la mayoría, incluso a nivel «local».
El tercer elemento clave está relacionado con el anterior. En el contexto de los sistemas federales creados mayoritariamente para dar cabida a la diversidad cultural, los factores que refuerzan la autonomía se diseñan como herramientas de pacificación. Al fin y al cabo, la palabra «autonomía» proviene de los términos griegos «auto» (propio/uno mismo) + «nomos» (ley). Crear nuestras propias leyes. No estar (totalmente) gobernados por otros. Esta puede ser la clave del éxito. Sin embargo, a largo plazo, esta autonomía en áreas clave como la cultura, la educación y la comunicación puede acentuar divisiones significativas. Pero si se comparte un país, si se está en un «sistema» federal, se necesitan algunos elementos de conexión, algunos puentes. Es difícil debatir, llegar a acuerdos, compartir con otros grupos si no se los conoce, si no se puede leer lo que ellos leen, ni escuchar las noticias que ellos escuchan, ni saber lo que aprenden en la escuela. Por lo tanto, uno de los principales retos del sistema federal es respetar la autonomía y la diferencia y, al mismo tiempo, establecer lazos entre las entidades autónomas.
La necesidad de tender esos puentes —sin socavar la autonomía— es evidente en algunos países, como Etiopía o Bélgica, por ejemplo. Por alguna razón, a pesar de las diferencias lingüísticas, Suiza parece gestionar mejor ese reto. Esto podría explicarse en parte por el hecho de que el sistema lleva mucho más tiempo en funcionamiento. Y porque las instituciones (incluida la forma en que se constituye el Gobierno federal) obligan a los partidos a negociar constantemente entre sí.
GALDE. Durante las primeras etapas de la COVID-19, se especuló ampliamente con que los países centralizados —y más aún los autoritarios (como China)— estaban mejor preparados para gestionar una crisis de esta magnitud que los sistemas federales, que se percibían como más complejos. Ahora que disponemos de suficiente información, ¿fue realmente así? ¿Cómo han respondido los sistemas federales más sólidos a la hora de gestionar una crisis tan extrema? ¿Han fracasado o han demostrado capacidad para gestionarla?
Mi impresión es que aún no hay una conclusión definitiva sobre esta cuestión. Había muchos factores en juego. Por supuesto, en cierto sentido, tener una única respuesta o medida aplicable en un país, en lugar de varias, es más fácil de entender por la gente. Y posiblemente más fácil de aplicar. Pero esto depende de la decisión en sí. El hecho de que algunos territorios autónomos pudieran tomar sus propias decisiones en Brasil o en los Estados Unidos probablemente fue algo positivo, dado el escepticismo y la renuencia a actuar de los gobiernos centrales de esos países. De otra manera, dada su enorme extensión, tener una «respuesta única» para todo Canadá también habría sido inadecuado. La pandemia no fue la misma al mismo tiempo en el oeste, el norte, el centro y el este. Contar con responsables de la toma de decisiones en diversas partes, que conocían mejor sus propias situaciones y podían adaptar (o inventar) respuestas a esas situaciones, fue, en algunos casos, algo positivo. Del mismo modo, la pandemia fue un verdadero campo de pruebas para la dimensión «laboratorio» del federalismo: diferentes unidades podían probar una medida (confinamiento, cierre de escuelas, cierre de restaurantes, mascarillas, etc.). Si parecía funcionar, otros podían imitarla. Dicho esto, la falta de coordinación, o simplemente la dificultad de la coordinación, se sintió profundamente en los sistemas federales. En la pequeña Bélgica hay ocho ministros de Sanidad. En realidad cooperaron, pero es difícil imaginar que esta fuera la forma más eficaz de responder a la emergencia.
GALDE. Las relaciones intergubernamentales (RIG) han cobrado cada vez más importancia en los sistemas federales actuales, en contraste con los enfoques clásicos (históricos) que ponían mayor énfasis en la configuración de un Senado representativo de los territorios, por ejemplo. En primer lugar, para el público no especializado, ¿cómo explicaría qué son las RIG?
De hecho, esta pregunta está estrechamente relacionada con la anterior. Ya he explicado anteriormente que el federalismo implica una combinación de «autogobierno» y «gobierno compartido». Las relaciones intergubernamentales forman parte de la dimensión del gobierno compartido. Cómo «trabajan juntos» quienes integran una federación. Por supuesto, una forma de compartir el gobierno es simplemente otorgar el poder sobre algunas cuestiones políticas a la autoridad central, que toma decisiones por el conjunto. Otra forma muy común es contar con una segunda cámara —un Senado— que sea la «voz» de las unidades constitutivas en el proceso legislativo federal. Algunas funcionan bien: el ejemplo arquetípico es el Bundesrat alemán. Sin embargo, a pesar de que a menudo presentamos las segundas cámaras como elementos institucionales clave de cualquier sistema federal, en la mayoría de los casos, esas segundas cámaras no son particularmente eficaces, ya que se ven envueltas en la política partidista. «Actuar juntos» entonces toma otras formas, o formas adicionales.
Aquí es donde entran en juego las «relaciones intergubernamentales» (RIG). Pensemos en un paralelismo parcial con las relaciones internacionales: en un sistema federal, también existe una forma de diplomacia intrafederal. Esta puede tener lugar al «más alto» nivel, entre los jefes de los distintos ejecutivos. Con la participación del centro, o simplemente entre unidades (que pueden desarrollar posiciones negociadoras comunes en preparación para las discusiones con el centro, por ejemplo). Las RIG también tienen lugar a través de organismos formales e informales, intercambios burocráticos y el intercambio de información. O a través de innumerables acuerdos, que son formas de pacto entre los miembros de la federación (y que, en algunos casos, pueden compararse con los tratados internacionales). Estas son las «formas» que pueden adoptar las RIG. Pero, ¿qué hay del «contenido»?
Aquí, el abanico es muy amplio. En la mayoría de los sistemas federales actuales, casi ninguna cuestión política escapa a la necesidad de algún tipo de coordinación. ¿El agua es «federal»? ¿Y los acueductos locales? ¿La inmigración es federal? ¿Y la integración de los recién llegados, su acceso a las escuelas y otros servicios? ¿Una carretera atraviesa varias unidades? ¿Cómo se garantiza su construcción y mantenimiento? ¿Necesita una persona asistencia sanitaria en otra parte del país? ¿Cómo se pagará si los hospitales son responsabilidad de diferentes unidades, etc.? Todas estas cuestiones requieren coordinación. A menudo, esto se lleva a cabo a través de mecanismos que forman parte de lo que yo denomino «derecho intergubernamental». Pero todo esto también forma parte de las relaciones intergubernamentales.
GALDE. En segundo lugar, ¿por qué cree que las RIG son tan importantes en los sistemas federales actuales?
Las relaciones intergubernamentales están absolutamente presentes en la vida cotidiana de un sistema federal. A veces son difíciles de observar, ya que las negociaciones pueden tener lugar a puerta cerrada o simplemente no son lo suficientemente «atractivas» como para interesar a los medios de comunicación o al público. Pero son cruciales. En algunas federaciones, la política partidista desempeña el papel de las relaciones intergubernamentales: es ahí donde se alcanzan los compromisos. Por supuesto, esto tiene un alto coste cuando el centro y algunas unidades no están dirigidas por partidos afines. O cuando las unidades que podrían coordinar sus acciones no pueden hacerlo por motivos partidistas. En esos contextos, contar con instituciones muy estructuradas para que los socios federales dialoguen entre sí puede crear una dinámica de comunicación que, a largo plazo, puede animar a personas que no están en el mismo lado de la barrera política a trabajar juntas. Pero esto, por supuesto, depende en gran medida del contexto.
GALDE. La llegada de Donald Trump a la presidencia de los Estados Unidos está poniendo de manifiesto que el tan alabado sistema de controles y contrapesos (checks-and-balances) está teniendo grandes dificultades para contener a un presidente que busca arrogarse un poder ilimitado. ¿Cree usted que el sistema federal, la división territorial del poder, puede ser un contrapeso a una presidencia con tales ambiciones?
Hasta cierto punto, sí. Puede ralentizar el proceso de decadencia democrática, cuando algunos estados (en su mayoría demócratas, por supuesto) se resisten, desafían, se dirigen a los tribunales y siguen su propio camino. No siempre ganan, por supuesto. Pero hay una vía de resistencia. Por ahora, Washington puede abolir su Departamento de Educación, pero no puede imponer un plan de estudios a los estados. Lo que sí puede hacer, por supuesto, es recortar los fondos o amenazar con recortarlos a los estados a menos que cumplan con determinadas líneas de actuación. Se podría decir que es una forma de hacer indirectamente lo que no se puede hacer directamente. Aun así, hay cierto margen para renunciar al dinero, negociar e intentar hacer valer la autonomía. Obviamente, a los estados más grandes y ricos les resulta más fácil resistirse. En resumen, la autocracia es posible en un contexto federal. Pensemos de nuevo en Rusia. Pero llevar a una democracia en esa dirección, sin una revolución en toda regla, es más difícil. O al menos eso es lo que cabría esperar.
GALDE. En España existe una controversia sobre si España es ya un sistema federal. En este sentido, hay propuestas que abogan por una reforma federal, defendiendo una mayor federalización de la autonomía territorial. Por un lado, ¿cuál es su opinión sobre el lugar que ocupa España en el mundo de los países federales? Por otro lado, ¿qué cree que necesitaría España para ser un sistema federal eficiente, dadas sus específicas circunstancias?
Bueno, quienes estudiamos el federalismo casi siempre incluimos a España en nuestra «cesta» de casos prácticos. En parte, esto se debe al fascinante proceso de descentralización asimétrica que tuvo lugar a finales de los años 70, junto con el retorno a la democracia. Por supuesto, la asimetría va y viene en España y sigue siendo controvertida. Pero eso es en parte lo que la hace tan interesante. Personalmente, también me gusta estudiar España porque el sistema jurídico se ha tomado muy en serio la coordinación intergubernamental. Desde una perspectiva comparativa, es estimulante.
Prefiero no responder directamente a esta última pregunta. Simplemente no tengo suficientes conocimientos sobre la legislación y la política españolas como para ofrecer una opinión fundamentada. A un nivel muy general, volvería a la parte anterior de este debate: se necesitan instituciones para la autonomía (que deben estar protegidas por una constitución frente a la acción unilateral de otro orden). Y se necesitan diversos tipos de puentes: institucionales y «culturales» en el sentido amplio del término. En el fondo, se necesitan interlocutores dispuestos a sentarse y discutir «lo que es tuyo» y «lo que es nuestro», a pesar de las divisiones partidistas. Y que estén comprometidos con el diálogo, las negociaciones y los compromisos continuos. Una y otra vez. ¡Al igual que en una relación personal duradera!
