Antonio Arroyo Gil (Profesor Titular de Derecho Constitucional, Universidad Autónoma de Madrid)
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Transcurridos 47 años desde la aprobación de la Constitución, y la subsiguiente puesta en marcha del Estado Autonómico, resulta acuciante, y así ha venido siendo reclamado por voces muy autorizadas desde hace tiempo, la necesidad de acometer una reforma constitucional, con la que, entre otras cosas, se trate de poner remedio a algunas de las insuficiencias, deficiencias o disfunciones que se han ido manifestando a lo largo del tiempo en relación con la propia organización y funcionamiento de aquel, ya sea en el terreno competencial, institucional o financiero. Como es lógico, esa reforma constitucional requiere de unos consensos políticos que hoy parecen muy lejanos. No obstante, ello no puede servir de excusa para no cumplir con nuestra “obligación” de realizar propuestas que puedan coadyuvar a la búsqueda de las mejores soluciones o alternativas. Para ello, la mirada a lo que sucede en nuestro entorno suele resultar muy provechosa, aun siendo conscientes de que cada Estado es único, como “hijo” que es de su propia historia. No se trata, por tanto, de buscar modelos que importar, sino de algo mucho más modesto: identificar problemas concretos de nuestro Estado y buscar alternativas igualmente concretas que hayan funcionado en otros Estados y que puedan ser de utilidad en el nuestro, una vez realizadas las adaptaciones necesarias. A este respecto, el referente alemán no se puede perder de vista, siquiera sea por la influencia tan relevante que su Ley Fundamental ha tenido en el constitucionalismo europeo.

Aunque sea de manera muy sucinta, veremos a continuación algunas enseñanzas que podemos extraer del federalismo alemán actual, tal y como fue configurado en sus inicios, con la aprobación en 1949 de la Ley Fundamental de Bonn, tras el horror del régimen nacional-socialista y su terrible epígono, la II Guerra Mundial, atendiendo también a las transformaciones que ha ido experimentando durante estos 75 años largos de vigencia, durante los cuales aquella, su Constitución, ha sido reformada en 69 ocasiones, muchas de ellas en relación con aspectos relacionados con la organización territorial, y sin olvidar el importante impacto que tuvo, a este respecto, la reunificación de “las dos Alemanias”, a partir de 1989.

Si nos fijamos en el aspecto competencial, tal vez, la principal enseñanza que podamos extraer del federalismo alemán apunte a la conveniencia de que las competencias del Estado central o Federación vengan definidas, con tanta precisión como sea posible, y en términos de exclusividad, en la propia Constitución federal, quedando reservadas a los Estados miembros o Länder las restantes competencias, pues de ese modo se conseguirá, si no evitar, sí, al menos, mitigar la conflictividad competencial que se deriva del hecho de dividir una misma facultad, la legislativa, entre los dos niveles de gobierno. Eso es lo que sucedía en Alemania con la llamada legislación marco, suprimida en la reforma constitucional de 2006; y eso es lo que sucede en el Estado autonómico español con la técnica “legislación básica estatal – legislación autonómica de desarrollo”, que, a mi juicio, habría de ser igualmente suprimida como técnica de distribución competencial. Y es que, en efecto, solo a través de un reparto claro de las competencias en sede constitucional se podrán reducir los conflictos que se vienen produciendo desde el comienzo mismo del Estado autonómico. Unos conflictos que, por lo general, tiene que resolver el Tribunal Constitucional, lo que, más allá de las tensiones políticas que ello genera, sitúa, muchas veces, a este órgano ante una delicada posición institucional como árbitro del reparto del poder público. Otra ventaja asociada a esa clarificación competencial, que no se puede en absoluto despreciar, es la que tiene que ver con la facilidad que la misma ofrece a los ciudadanos para que puedan identificar con mayor precisión al responsable del ejercicio (o falta de ejercicio) de la competencia de que en cada caso se trate, pudiendo así premiarle o castigarle políticamente, sobre todo, cuando llegue el crítico momento electoral.

Por otro lado, y directamente relacionado con lo anterior, podemos comprobar que en la República Federal de Alemania, a diferencia de lo que sucede en el Estado autonómico español, los instrumentos de colaboración (cooperación y coordinación) entre las diferentes partes de la relación federativa funcionan de manera adecuada, tanto en los más altos niveles de gobierno (Conferencias de Presidentes de la República Federal y de los Länder y de estos entre sí) como en un estadio más funcionarial (Conferencias sectoriales). No en vano, Alemania ha sido tradicionalmente puesta como ejemplo de Estado federal cooperativo. Parece, en efecto, que a este respecto es mucho lo que podemos aprender, teniendo en cuenta el irregular y deficiente funcionamiento de nuestra Conferencia de Presidentes (entre el presidente del Gobierno de España y los presidentes de los gobiernos autonómicos) y la inexistencia de un foro de encuentro en el que solo se reúnan los presidentes de las Comunidades Autónomas para adoptar decisiones de alto calado político que puedan ser de interés para todas ellas.

También en el ámbito de la representación territorial es posible encontrar en Alemania un ejemplo que podría ser de gran utilidad de cara a una posible reforma futura de nuestro Senado, dado que, en la actualidad, por su composición y funciones, este, como es bien conocido, en absoluto responde a la caracterización que de él hace el art. 69.1 CE. El Consejo Federal alemán (Bundesrat), en efecto, constituye un referente de primer orden en el panorama comparado, al ser, en sentido estricto, el único órgano constitucional en el que se da con cierta eficacia la llamada “representación territorial”. En él se encuentran representados los gobiernos de los Länder de manera relativamente proporcional al peso de su población, y a través del mismo participan en la adopción de determinadas decisiones federales que les incumben de manera directa. Aunque ha sido discutido, en tanto que supone la participación en la potestad legislativa de instancias de origen gubernamental, lo cierto es que tiene pleno sentido que sean miembros de los gobiernos de los Länder los que integren este órgano de representación territorial, dado que son precisamente ellos los responsables de ejercer la dirección política de su respectivo territorio y, en consecuencia, los que pueden expresar de mejor manera, es decir, de forma unitaria, la voluntad política de cada uno de ellos.

Por último, otra enseñanza valiosa que podemos extraer del federalismo cooperativo alemán es la que tiene que ver con el modo en que deben actuar todos los niveles de gobierno en el ejercicio de sus respectivas competencias. La llamada “lealtad federal”, un principio de creación jurisprudencial, marca, en efecto, la pauta del “comportamiento” que resulta exigible a fin de evitar que un ejercicio desconsiderado de sus competencias por alguno de los sujetos de la relación federativa (ya sea la Federación, ya sea alguno/s de los Länder) pueda causar perjuicios a los demás. Resumidamente, bajo la invocación de este principio, el Tribunal Constitucional Federal alemán demanda, tanto a la Federación como a cada uno de los Länder, un ejercicio de las competencias en el que se tengan en cuenta no solo los intereses propios, sino también los de las otras partes. Y es que, en definitiva, un Estado territorialmente descentralizado, como lo es el Estado federal alemán, pero también el Estado autonómico español, para su buen funcionamiento, requiere no solo del respeto a las reglas jurídicas que delimitan el campo de juego de las relaciones competenciales, cooperativas o financieras entre todos los niveles de gobierno que lo integran, sino también de un modo de relacionarse entre unos y otros inspirado en usos y convenciones políticas que respondan a esa idea de lealtad recíproca.