Stéphane Dion (Politólogo, exparlamentario, ministro y diplomático canadiense)

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Es bien sabido que, aunque oficialmente España no es una federación, en la práctica tiene algunas características propias de una.

Básicamente, el federalismo es la atribución por parte de la Constitución de competencias legislativas al parlamento federal y a las asambleas legislativas de las entidades federadas, cada una de las cuales es elegida directamente por la población. En el sistema español, las regiones ejercen amplias responsabilidades, más importantes que en muchas federaciones clásicas, pero estas les son asignadas por devolución más que por división constitucional como tal. Por ello, en la literatura sobre federalismo, la España contemporánea se clasifica a veces entre las federaciones, pero a menudo se considera más bien un Estado cuasi federal. O, según la expresión de Xavier Arbos, «una federación sin federalismo».

Siempre me ha parecido que la reticencia de muchos españoles a definir su país como una federación o incluso como una cuasi federación proviene de la creencia errónea de que los Estados federados son, por definición, más frágiles en su unidad que los Estados unitarios. Este error de perspectiva no solo está de moda en España. A menudo se acusa al federalismo de ser un sistema político demasiado frágil para mantener unidas a poblaciones heterogéneas. En lugar de unir, sería una antesala de la separación.

La verdad es que ninguna federación auténtica, es decir, democrática, ha sufrido una secesión hasta la fecha. No hay nada que indique que este sistema de gobierno sea particularmente inestable. Además, en el derecho internacional, la integridad territorial de los Estados no es menos reconocida para las federaciones que para los Estados unitarios. Por otra parte, sería injusto e ilógico que fuera de otro modo, ya que los Estados no tendrían ningún interés en convertirse en federaciones si su unidad estuviera menos sólidamente fundamentada en el derecho. Así lo explicó claramente, en el marco de la remisión del Tribunal Supremo de Canadá sobre la secesión de Quebec en 1998, el profesor suizo Luzius Wildhaber, antiguo juez y primer presidente del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Si bien algunos regímenes autoritarios o totalitarios, hoy desaparecidos, podían afirmar que eran formalmente federaciones, solo lo eran en apariencia. En esencia, el federalismo es una forma de gobierno democrático basada en el imperio de la ley, con parlamentos elegidos directamente por los votantes y un poder judicial independiente del poder político y capaz de limitar cada orden de gobierno a las responsabilidades que le reconoce la Constitución.

El federalismo se pone a prueba cuando el gobierno federal debe compartir el poder con gobiernos regionales elegidos que pueden tener orientaciones políticas diferentes. México, Brasil y Argentina se han convertido en verdaderas federaciones al democratizarse.

Si la democracia es una condición para el federalismo, este último es una protección para la democracia. Si uno o varios gobiernos de una federación se desvían hacia el autoritarismo o hacia excesos ideológicos o de otro tipo, los demás gobiernos de la federación pueden ejercer un contrapeso beneficioso. Por citar un ejemplo de actualidad que nos viene a todos a la mente: es una suerte para Estados Unidos —y para el mundo— que muchos gobernadores sean demócratas, o incluso que los estados republicanos puedan no seguir al presidente Trump en todas sus iniciativas.

El federalismo es un principio democrático, pero también uno de unidad. De hecho, al igual que la gran mayoría de las democracias con regímenes unitarios, casi todas las federaciones democráticas se declaran indivisibles, en su jurisprudencia o en su constitución, como lo hace la Constitución española en su artículo 2. Es el caso de Estados Unidos, Alemania, Suiza, Australia, India, etc.

Entre la breve lista de países democráticos que no se reconocen como indivisibles se encuentra Canadá, que es una federación, pero también el Reino Unido, que no lo es.

La razón fundamental por la que casi todos los Estados democráticos, sean federaciones o no, se declaran indivisibles es el principio de ciudadanía: los derechos que confiere la ciudadanía en una democracia se reconocen en todo el territorio nacional a cada ciudadano, y cada ciudadano tiene derecho a transmitir ese derecho a sus hijos.

Por eso, básicamente, casi todos los Estados democráticos rechazan la secesión como una imposibilidad constitucional, y todos sin excepción rechazan la secesión unilateral, es decir, una secesión sin un acuerdo constitucional negociado con el gobierno central (o federal en el caso de una federación).

Este principio de ciudadanía es la razón fundamental por la que el derecho a la autodeterminación, en un contexto democrático, significa autodeterminación interna y no debe confundirse con el derecho a la autodeterminación externa, es decir, la secesión.¹

El hecho de que ninguna federación democrática se haya dividido jamás no significa que este fenómeno sea imposible. Corresponde a las federaciones tener en cuenta las preocupaciones de sus poblaciones y, al mismo tiempo, desarrollar entre ellas una fuerte lealtad mutua. Estos dos ingredientes son necesarios para que una federación sea equilibrada: el respeto de las diferencias, pero también la capacidad de actuar juntos.

En lugar de debilitar la unidad nacional, el federalismo suele ser una condición práctica para dicha unidad. No creo que un país tan vasto y diverso como Canadá pueda ser un país unitario. En África, es difícil imaginar que el gigante nigeriano pueda ser otra cosa que una federación. La unión federal parece ser la única forma de unidad que le permite existir. Del mismo modo, no se ve cómo Etiopía y Sudáfrica podrían superar sus grandes dificultades sin apoyarse en los elementos federativos de sus sistemas políticos.

Independientemente de que España se defina o no como una federación, lo importante para ella es seguir por la senda de las virtudes del federalismo. Al fijarse oficialmente ese objetivo, aumenta sus posibilidades de alcanzarlo.

Sin idealizar el federalismo, lo cierto es que encarna un ideal que hay que perseguir. Un país con rasgos federativos sale ganando al perseguir ese ideal como uno de sus objetivos nacionales. ¿Cuál es ese ideal? El federalismo fomenta la competencia de ideas, la búsqueda plural de formas de actuar, la ayuda mutua en el respeto recíproco, la cooperación fructífera de poblaciones heterogéneas, valores todos ellos compatibles con la democracia y que, a su vez, la alimentan.

En una federación, los responsables de los distintos niveles de gobierno suelen pertenecer a partidos diferentes y rivales, y les corresponde dar ejemplo a sus conciudadanos demostrándoles que es posible que personas que no comparten las mismas convicciones políticas trabajen juntas por el bien común.

En resumen, la afirmación de Tocqueville sigue siendo cierta, en el sentido de que el federalismo combina las ventajas de las naciones grandes y pequeñas: la fuerza de la unidad, respetando al mismo tiempo las diferencias.

Este es el ideal que persigo como quebequés y canadiense decidido a combinar siempre estas dos hermosas identidades. Porque el federalismo permite identidades plurales. Por supuesto, la epopeya canadiense puede fracasar ante los separatismos. Pero eso sería enviar una señal equivocada en un mundo en el que la gran mayoría de los países reúnen a varios grupos humanos diferentes. En lugar de destruir el Canadá que existe, sería preferible que surgieran otros Canadás, con sus propias instituciones, sus propias formas de ser, pero que persiguieran el mismo ideal de unidad en la diversidad. ¿Por qué no podría decirse lo mismo de España?

En una época en la que reina la desconfianza entre las poblaciones en demasiados lugares del mundo, es importante que las federaciones demuestren que es posible que poblaciones diferentes por su lengua o su cultura combinen su autonomía y su unión para figurar entre los países más prósperos del mundo.