Francisco Javier Romero Caro (Senior Researcher, Institute for Comparative Federalism – Eurac Research)

____________________________________

El sistema federal canadiense, a pesar de ser uno de los modelos federales clásicos, no había sido un modelo que hubiera despertado gran interés en España con anterioridad a la crisis secesionista en Quebec, la cual alcanzará su punto álgido en el referéndum de 1995 en el que la opción soberanista se quedó a menos de 50.000 votos de la victoria (50.58% contra 49.42%). La gestión de dicho escenario por parte de las instituciones federales ya sea mediante el dictamen consultivo del Tribunal Supremo que esboza un marco jurídico con el que dar respuesta a una demanda de secesión por parte de una provincia, o a través de la aprobación de la célebre Ley de Claridad, han resultado en un renovado interés por el modelo federal de Canadá. Sin embargo, este repentino interés por el caso canadiense en lo relativo a la secesión y su posible importación a España ha desembocado, tanto entre los partidarios como los detractores de la secesión, en lecturas sesgadas e incompletas de lo acaecido en dicho país, hasta el extremo que algunas fuerzas han construido su propio “relato canadiense”, omitiendo u obviando algunas lecciones sumamente importantes que, a pesar de la creencia generalizada, favorecen más a la causa federalista que a las fuerzas soberanistas.

En cualquier caso, el federalismo canadiense gracias a su flexibilidad y capacidad de adaptación se ha convertido en un modelo hasta ahora aparentemente exitoso de reacción ante una crisis secesionista. De dicha experiencia se pueden extraer algunas enseñanzas que, salvadas las distancias, pueden ser de interés para España.

Capacidad de afrontar las crisis desde el marco jurídico, respetando los principios del Estado de Derecho

La respuesta a la crisis secesionista a través de una interpretación constitucional realizada por el Tribunal Supremo en el Dictamen sobre la secesión de Quebec es seguramente la característica más conocida del modelo canadiense. El silencio de la Constitución en lo referente a la secesión y la inexistencia de una cláusula que declare la indivisibilidad del territorio permitieron al TS realizar una construcción jurídica en la que, de la interacción de una serie de principios estructurales (el federalismo, la democracia, el constitucionalismo y el imperio de la ley y la protección de las minorías), se deriva un deber de negociar de buena fe la cuestión de la secesión. Esta interpretación supuso un cambio de paradigma con respecto al tradicional del federalismo estadounidense que negaba cualquier posibilidad de la misma al concebir la unión federal como perpetua e indisoluble. Por lo tanto, en el caso de concurrir la voluntad decidida de la población de una provincia, expresada a través de una mayoría clara -en sentido cualitativo- al respecto de una pregunta clara sobre la secesión, de dejar de formar parte de Canadá, los actores políticos estarán obligados a negociar de buena fe sobre la posibilidad de reformar la Constitución para afrontar políticamente dicha voluntad de secesión. Esta construcción convierte al sistema constitucional canadiense en dúctil, aumentando su flexibilidad y dotándolo de una herramienta con la que responder, desde el derecho interno, a una crisis constitucional causada por la amenaza de secesión de una provincia, evitando la ruptura del sistema federal.

Flexibilidad en el acomodo de la diversidad

Un segundo factor que caracteriza el modelo canadiense es la voluntad política de dar respuesta a las demandas de acomodo provenientes de Quebec en virtud de sus características distintivas sin que ello suponga un menoscabo de la igualdad. Así, se han producido avances en diferentes campos sin necesidad de recurrir a reformas constitucionales, procesos que habían tensionado enormemente la federación en el pasado y que acabaron condenados al fracaso. Ello ha permitido concluir acuerdos políticos a través de los que articular vías para la participación de Quebec en la UNESCO, la promoción y protección del francés en todos los ámbitos de la vida pública, el reconocimiento de la nación québécoise por parte de la Cámara de los Comunes o la participación de Quebec en el proceso de selección y nombramiento de los magistrados del Tribunal Supremo. Estas medidas han sido posibles, con algunos episodios de tensión, gracias a la cooperación leal entre el gobierno federal y Quebec, la cual ha seguido viva incluso durante aquellos momentos en los que la tensión entre ambos ha sido más elevada.

El diálogo intergubernamental y la lealtad federal como claves de bóveda del sistema

Las dificultades para reformar la Constitución y la incapacidad del Senado para actuar como cámara de representación territorial han espoleado el desarrollo de un importante sistema de relaciones intergubernamentales a través del que canalizar las tensiones entre centro y periferia. La cooperación intergubernamental se ha mostrado clave para alumbrar acuerdos a través de los que modernizar y mejorar el funcionamiento del sistema federal. La cooperación entre el gobierno federal y los ejecutivos provinciales ha posibilitado introducir un mayor grado de asimetría en el sistema federal canadiense, dando respuesta a las diferentes necesidades provinciales. Estas asimetrías han permitido otorgar un tratamiento diferenciado a Quebec en áreas como inmigración, sanidad, asistencia social o relaciones internacionales, contribuyendo a su acomodo en la federación y reduciendo la tensión secesionista. Por su parte, Quebec ha impulsado el diálogo horizontal entre provincias con el objetivo de garantizar el respeto de la autonomía provincial, consolidando un modelo federal asimétrico que permita a Quebec desarrollar y proteger sus características distintivas. Este impulso ha permitido a los gobiernos provinciales ganar peso y convertirse en actores relevantes a la hora de condicionar la voluntad federal. Quizá la mayor lección para el caso español en este ámbito es el alto grado de lealtad que caracteriza el sistema y la aceptación mutua del diálogo intergubernamental como mecanismo de solución de conflictos. Como muestra, incluso durante el apogeo de la crisis secesionista, el primer ministro de Quebec nunca se ausentó de una cumbre con el gobierno federal, a diferencia de en España donde algunos presidentes autonómicos hacen gala del boicot como forma de entender la política.

La importancia de garantizar la solidaridad interterritorial

La solidaridad interterritorial es otro de los pilares del federalismo canadiense, siendo la cohesión territorial un valor que guio la creación de Canadá como una federación que abarca del Atlántico al Pacífico. La finalidad del programa de nivelación es garantizar que las provincias dispongan de suficientes recursos financieros que les permitan ofrecer servicios públicos comparables a niveles similares de impuestos. Estas transferencias por parte del gobierno federal pretenden evitar que las disparidades fiscales entre provincias sean de tal magnitud que penalicen a los ciudadanos con unos servicios públicos inferiores según su lugar de residencia. A través de dicho programa se pretende cultivar una idea de fraternidad y solidaridad que promueva la integración y la unidad nacional, visibilizando los beneficios de la pertenencia a un proyecto común de país. Pese a todo, el funcionamiento del sistema no está exento de tensiones, sirviendo de acicate para el surgimiento de nuevos nacionalismos como es el caso de la provincia de Alberta.

Estas lecciones, leídas con la debida cautela que toda migración de ideas requiere, pueden servir de utilidad para España a la hora de abordar reformas de nuestro modelo de autonomía territorial con las que dotar de flexibilidad al sistema constitucional en búsqueda de un correcto acomodo de las diferentes sensibilidades territoriales que coexisten en España.