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Carencia de una cultura federal en España - Galde

Carencia de una cultura federal en España


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Egilea: José María Portillo Valdés

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(Galde 25, uda/2019/verano). José Mª Portillo Valdés.-

Solemos identificar -correctamente- el federalismo con las expresiones del mismo en Estados Unidos, Suiza, Alemania o Canadá en el hemisferio occidental. A quienes nos parece la mejor forma de organizar un Estado, nos atrae de esos ejemplos la estabilidad del propio Estado, la definición constitucional del alcance preciso de la soberanía de las partes y el compromiso con la soberanía del conjunto. Por supuesto, enseguida podrían oponerse ejemplos en los que el sistema federal funciona de manera menos envidiable como en Rusia o, en determinados aspectos muy relevantes para la convivencia, México.

El caso de España no se asemeja a ninguno ni es previsible que lo haga aunque transite hacia formas más federales de organización territorial del Estado. Suele afirmarse que, de hecho, ya somos un Estado federal, lo que obviamente es un error porque deliberadamente nuestro sistema constitucional no fue diseñado como un Estado federal. Tampoco, es claro, tenemos un Estado centralista ni un sistema constitucional en el que la voluntad del gobierno central se imponga a la de los gobiernos autónomos, como gustan proclamar, con idéntico trazo grueso, los nacionalistas e independentistas. Es el nuestro un tertium genus que surgió en unas coordenadas muy complejas entre 1977 y 1978. En esos años una línea marcaba la asimilación por la oposición -toda ella- entre libertad y autonomía, siguiendo la senda marcada desde Cataluña. Otra, la resistencia del gobierno de Adolfo Suárez y de su partido a ceder en aspectos que pudieran apuntar precisamente a una federación afectando así a la idea de soberanía nacional y a la monarquía. Una tercera línea señalaba la perentoria necesidad de llegar a algún punto de encuentro.

Paradójicamente, ese punto de encuentro vino dado por la constitución republicana de 1931. Si la monarquía venía de una decisión franquista y tuvo que reciclar su legitimidad en la constitución, la idea de la autonomía traía su origen de la constitución republicana y tuvo que reciclarse en la constitución de 1978. A la republicana, nuestra constitución le añadió mucho calado federal, sobre todo por su artículo segundo en el que la autonomía se convierte en derecho territorial, y algo de calado confederal incluso, al incluir en la disposición adicional primera un reconocimiento de los derechos históricos de los territorios forales. Sin embargo, los constituyentes no quisieron una constitución federal porque se trataba justamente de hacer una constitución que sirviera de suelo para muy diferentes propuestas sobre la organización del Estado. Aún así, como es sabido, las hubo que quedaron fuera: una parte de la derecha englobada en Alianza Popular, los independentistas catalanes y vascos y, sorpresivamente, el Partido Nacionalista Vasco. Dada la diversidad de hilos que había que trenzar en un solo texto constitucional, se optó por ese tertium genus que llamamos Estado de las Autonomías y que es lo más republicano que tiene nuestra constitución.

No sin cierta ironía, también puede ser lo que más impida ahora una evolución constitucional hacia un sistema declaradamente federal. En primer lugar, porque aquella parte de la derecha que renegaba del título VIII como si fuera un preámbulo de la independencia de Cataluña y el País Vasco, no ha hecho sino crecer desde los años noventa. Prácticamente toda la derecha, desde Vox hasta Ciudadanos, es sumamente celosa de la capacidad de autogobierno que tienen esas dos comunidades donde los partidos nacionalistas e independentistas han logrado casi siempre mayorías suficientes para gobernar. Sus propuestas para la organización territorial del estado en España pasan hoy por hoy por hacer como si el artículo 2 de la constitución se limitara a su primera parte (reconocimiento de la unidad de la nación española) y no existiera la segunda (reconocimiento del derecho de los territorios a la autonomía).

En segundo lugar, el título VIII de nuestra constitución es un freno para evolucionar hacia un Estado federal porque ha resultado ser el paraíso del nacionalismo. Tal y como está diseñado resulta más una especie de manual de instrucciones para crear poderes autónomos que un diseño cerrado -federal- de relación entre el todo y sus partes. Entre los nacionalistas vascos siempre hubo disputa acerca de quién fue el autor del gol que se tradujo en la segunda parte del artículo 150, pero ciertamente es la llave constitucional que lleva a nuestro sistema a un estado de permanente subasta política (y presupuestaria) entre el gobierno del Estado y los gobiernos autónomos. Lo estamos viendo ahora mismo que se negocia la investidura de Pedro Sánchez, pero se puede percibir casi permanentemente en la política española. El sistema, lejos de ser federal y basarse en unas reglas del juego claras respecto de las competencias de cada cual, queda abierto al infinito: “El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado”. Es la guinda que corona la traslación a nuestro sistema constitucional de un principio propio del derecho civil, el principio dispositivo, es decir, que el diseño territorial se va construyendo a petición de parte y no en base a una decisión constituyente. En cierto modo es el viejo principio de la dilación constitucional que, por cierto, el constitucionalismo español usó en su inauguración en 1812 al dejar para más adelante la división territorial de “las Españas” y volvió a él en 1931, la fuente de inspiración de nuestro título VIII.

Este sistema ha sido ideal para el nacionalismo en tanto ha ido estirando el chicle utilizando este mecanismo constitucional de indefinición. ¿Qué podría querer un gobierno territorial que aún no controla?, ¿la Seguridad Social?, ¿impuestos especiales?, ¿el control de las prisiones? No hay más que esperar a una situación de debilidad parlamentaria del gobierno (hoy por hoy casi asegurada) para abrir, una vez más, una querella por la carencia de autogobierno y comenzar a negociar de tú a tú con el gobierno central el apoyo en las Cortes a cambio de tal o cual concesión. La constitución no solo lo permite sino que lo alienta.

¿Por qué entonces llegan las cosas a un punto a partir de 2010 en que la cuerda ya no deja de tensarse de ese modo y se decide romperla?, ¿por qué se abandona el sistema Pujol-Arzalluz consistente en amagar y no dar para ir negociando puntualmente? En mi opinión no tanto por un problema del Estatut catalán -o de cualquier otro muy similar pero no recurrido por el Partido Popular que se hicieron de seguido- cuanto por una carencia constitucional española. Decía uno de los primeros ingenieros constitucionales españoles, Agustín de Argüelles, que la constitución es un mecanismo y que el desajuste de una de sus partes lleva al colapso del conjunto. Nuestro sistema tiene dos mecanismos esenciales por lo que hace al problema que arrastra España desde 1812: cómo compaginar una nación española con una diversidad territorial que se atraganta una y otra vez cuando trata de asimilarla diluyéndola. Baste decir que se le atragantó hasta al franquismo con su nacionalismo español hipertrofiado.

El primero de esos mecanismos es el artículo 2 y el título VIII, fundamento ambos de la época más próspera constitucionalmente hablando de la historia de este país, precisamente por haber permitido cuatro décadas de juego político entre el todo y las partes. El segundo es la idea de soberanía nacional, es decir, el principio constitucional de que soberanía solo hay una y reside en el pueblo español. Esta afirmación podría entenderse de diversas maneras y de hecho prácticamente así ha sido puesto que de otro modo no habríamos entrado en la Unión Europea. El ejemplo a contrario lo tenemos en Gran Bretaña: nunca aceptó, desde 1974, que su participación en la UE significara renuncia al principio de supremacía parlamentaria propia, y así le ha ido. Sin embargo, ese principio en nuestra jurisprudencia constitucional ha tendido a interpretarse en un sentido sumamente restrictivo respecto de las posibilidades federales de la constitución al establecer una suerte de dique de contención frente al “peligro” nacionalista. Esto es algo patente desde que el TC se comenzó a pronunciar sobre el alcance de los derechos históricos en la constitución española, pero llega a su pleno asentamiento con la sentencia del Estatuto catalán de 2006: entre soberanía del pueblo español y derecho a la autonomía de los territorios no hay ningún tipo de transferencia ni tampoco -y esto es a mi juicio lo más grave- de inferencia. No es posible entender que la soberanía del pueblo español, por ejemplo, se componga de manifestaciones plurales de la misma en actos complejos.

Ejemplos por ahí fuera los hay variados acerca de cómo se hace esto. Estados Unidos no se caracteriza precisamente por ser un Estado quebradizo y en permanente riesgo de segregación de alguna de sus partes. Pues bien, con una notable variedad de procedimientos, los estados que componen la federación cambian sus constituciones de manera completamente autónoma. El mecanismo de seguridad constitucional reside en la capacidad de revisión judicial (judicial review) mediante la cual la justicia federal, y por supuesto el Tribunal Supremo, puede declarar una reforma constitucional contraria a los derechos establecidos y garantizados por el sistema federal. Canadá ofrece también muy interesantes formas de componer la soberanía del todo con la de las partes.

Por ejemplos no será. Opera un vicio constitucional arrastrado desde nuestros orígenes constitucionales y trasladado al constitucionalismo republicano de 1931 y de ahí al de 1978. Superarlo mediante una constitución federal que establezca las reglas del juego de manera clara y con ello fortalezca constitucionalmente a las partes pero también al todo, sería lo ideal. ¿Es posible? Mientras sigan presionando sobre el sistema una derecha incapaz de ver más allá de su idea de soberanía del pueblo español, una izquierda desnortada a la que lo mismo le da confederación que federación y unos nacionalismos feudalizantes, no pinta la cosa muy propicia. No nos faltan proyectos para el federalismo, nos falta cultura federal.


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