El derecho a decidir y la ampliación interna

(Galde 04, otoño 2013). La autodeterminación en la Unión Europea: el derecho a decidir y la ampliación interna 1
No hay mas que reparar a la atención que están atrayendo los procesos de Cataluña y Escocia para afirmar que la autodeterminación en un tema que está en la agenda política europea. Un tema para el cual hasta ahora no están dando respuestas satisfactorias los responsables políticos de las instituciones europeas. Un tema en el que las posturas contradictorias de los estado miembros son evidentes y donde los pueblos y naciones de la Unión pueden o no ejercer su derecho a la autodeterminación en función del Estado de donde sean ciudadanos. Eso sin mencionar el hecho de que los hoy ciudadanas y ciudadanos de la Unión no saben si lo seguirán siendo una vez decidan secesionarse de su actual estado. Esas dos circunstancias chocan frontalmente con los principios de la democracia y su defensa que son la base doctrinal de la Unión. Partiendo de ello quiero profundizar en dos temas: la aplicación del derecho a decidir y la ampliación interna de la Unión como elemento para reconducir la creación de nuevos estados dentro de la misma.

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El derecho a decidir

El concepto de derecho a decidir nace a mediados de la década de los 2000 y es utilizado en un principio como un sinónimo del derecho a la autodeterminación. Una de las razones puede ser que este neologismo que puede ser mas fácil de entender y aceptar por la sociedad. Ello ha ocurrido por ejemplo en el País Vasco y en Cataluña. Ya en 2004, en el llamado Plan Ibarretxe, nuevo estatuto para la Comunidad Autónoma del País Vasco, se hacia referencia al derecho a decidir del pueblo vasco.

Hay una corriente de pensamiento que reclama el uso del derecho a decidir en vez de derecho a la autodeterminación, por que consideran que este último tiene problemas de aplicación a situaciones ajenas a procesos de descolonización. Un representante de esa corriente de pensamiento en el Profesor Jaume López de la Universidad Pompeu i Fabra de Barcelona.

Recomiendo leer su obra ‘Del dret a l’autodeterminació al dret a decidir. Un possible canvi de paradigma en la reivindicació dels drets de les nacions sense estat’ 2 donde desarrolla esa idea con simpleza y profundidad. A mí personalmente me ha convencido el razonamiento del profesor López y voy a intentar plasmarlo aquí.

Según el profesor López, el derecho a la autodeterminación tiene su origen en los 14 puntos que el presidente de los Estados Unidos Woodrow Wilson expresaba ante el Congreso de los Estados Unidos de Norteamérica al finalizar la Primera Guerra Mundial. Se presuponían dos situaciones para su aplicación:

  • Una situación de conflicto o divergencia de intereses reconocidos internacionalmente (no resueltos por los imperios o fruto de la colonización).
  • Existencia de pueblos o comunidades nacionales reconocidas internacionalmente

El primer punto tiene como consecuencia que cuando no hay un conflicto internacionalmente reconocido su aplicabilidad es bastante complicada. El tema queda el ámbito de los problemas internos de un país. Es por ello que aunque las Naciones Unidas reconocen el derecho a la autodeterminación, deja claro que ‘cualquier intento de romper total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un país es incompatible con la Carta de las Naciones Unidas’. En consecuencia, para muchos el derecho a la autodeterminación está irresolublemente unido a procesos de descolonización.

El segundo punto implica el reconocimiento internacional de esos pueblos y como todos sabemos el concepto de pueblo está abierto a todo tipo de polémicas. No parece tampoco una vía muy productiva.

En consecuencia, parece que sería mas interesante desligar el derecho de nuestros pueblos y naciones a ser estados independientes de la interpretación hecha hasta la fecha del derecho a la autodeterminación. Un ejemplo de ello puede ser el famoso dictamen del Tribunal Supremo de Canadá sobre Quebec, que no trata las reivindicaciones soberanistas como una expresión del derecho a la autodeterminación, sino como un caso de voluntad mayoritaria en favor de la secesión 3.

¿Y el derecho a decidir nos puede sacar de ese atolladero? Es evidente que no podemos invocar en este caso la jurisprudencia o casuística internacional, ya que en concepto nuevo. Un concepto que sobrepasa el derecho a las naciones a ser independientes. Pongámoslo en palabras del profesor López:

‘El derecho a decidir. En primer lugar, está claro que se está apelando exclusivamente y conectando con un principio democrático (participar en una decisión). Es reclamar participar en una decisión (sin restricciones). E igualmente (y aquí yace la conexión con el derecho a la autodeterminación), se demanda que no haya límite en los temas sobre los cuales se puede decidir (todos). Naturalmente, uno de los temas con mas consecuencias políticas es, sin duda, el diseño institucional de una comunidad, las instituciones que la conforman políticamente y su relación con otras instituciones. El derecho a decidir, por tanto, se un centra en un principio de radicalismo democrático.’

Es un principio de radicalismo democrático, aplicable a múltiples situaciones. Es un derecho que cualquier demócrata está en condiciones de defender independientemente de la reclamación que quiera hacer. El derecho a la autodeterminación se plantea en un principio, como una vía hacia la independencia. El derecho a decidir, no. Da la posibilidad de incorporar cualquier propuesta a la agenda política y de resolverla por medio de una votación democrática.

El dictamen del Tribunal Internacional de Justicia sobre la declaración unilateral de independencia de Kosovo, puede dar una base jurídica al derecho a decidir 4. No hace ninguna referencia literal al tema, pero algunos de los argumentos utilizados encajan perfectamente con el argumentarlo de la defensa del derecho a decidir. Al concluir el dictamen que si se agotan todas las vías de entendimiento, si es proclamada por actores legítimos (democráticamente representativos) y si no se utiliza la violencia, no hay obstáculo legal internacional para la declaración unilateral de independencia, está indicando la virtualidad del derecho a decidir.

Aplicado a los procesos soberanistas puede tener, sin embargo, un punto débil: ¿cómo se define la comunidad o demos sujeto de ese derecho? ¿Quién puede votar? ¿Hasta que nivel se puede descender en la subsidiaridad de aplicación? Por ejemplo, en el País Vasco es un argumento bastante utilizado por los unionistas que en un hipotético referéndum por la independencia, si en Álava, una provincia donde tienen peso los unionistas, ganase el no y en total el si, Álava tendría derecho a plantearse un propio referéndum dentro de ese País Vasco independiente.

Es un problema complejo. El profesor López propone para definir la comunidad sujeto del derecho a decidir, el hecho de que se celebren elecciones limitadas a ese ámbito. El hecho de que en Cataluña se celebren elecciones al Parlamento Catalán prueba la existencia de ese demos. Ese razonamiento no sería aplicable directamente al País Vasco, ya que cada provincia tiene elecciones sus propios parlamento provinciales, las Juntas Generales. Volviendo a nuestro ejemplo, Álava constituiría un demos dentro del demos vasco.

Concluyendo y aún siendo conscientes de sus problemas de aplicación creo que la apelación al derecho a decidir debería ser la base de las reivindicaciones soberanistas de las naciones de Europa y no el derecho a la autodeterminación.

Ampliación interna

Pasemos ahora a la segunda parte del proceso soberanista. Una nación europea ha ejercido el derecho a decidir y la opción mayoritaria de la ciudadanía ha sido la constitución de un nuevo estado. Puede ser el caso de Escocia dentro de un año. ¿Cuál es el encaje de ese nuevo estado en la Unión Europea de la cual quiere seguir siendo miembro?

Está claro que la arquitectura legal de la Unión no prevé una situación de ese tipo. Tiene claro cuál es el proceso de integración de un estado exterior a la Unión, pero no hay mecanismos previstos para el caso de la secesión o sucesión de estados. Es por ello, que dentro de la Alianza Libre Europea se maneja el concepto de ampliación interna como contrapunto a la ampliación externa que es la realizada por la Unión hasta la fecha.

El concepto de ampliación interna es muy atractivo para superar situaciones como la que pueden presentar Cataluña y/o Escocia el año que viene. ¿Qué base jurídica o política tiene ese concepto? ¿Cómo se aplicaría?

A esas y otras preguntas similares intentan contestar los profesores Jordi Matas, Alfonso González, Jordi Jaria y Laura Román en la obra ‘L’ampliacio interna de la Unió Europea’ 5 y el Antoni Abat en el trabajo ‘Catalunya independent en el si de la Unión Europea’ 6.

La base argumental de los autores es que la Unión Europea es una organización de carácter singular que participa de características de las organizaciones internacionales y de las estructuras federales. Además, señalan, que en el ADN de la Unión está la defensa de los derechos democráticos y que concede el estatuto de ciudadanía de la Unión a los ciudadanos de los estados miembros. Esa singularidad es la clave para dar respuesta a las preguntas planteadas.

Para encontrar una doctrina o una pauta los analistas analizan como se resuelven los procesos de sucesión o secesión de estados en los organismos internacionales y como se resuelven esos casos en los estados federales. Además, estudian como actúa la Unión ante situaciones no previstas en sus tratados.

Comenzando por este último aspecto los autores señalan que en primer lugar que el modelo de integración europea no es un modelo cerrado sino un modelo en evolución según las circunstancias como se demostró cuando del fracaso de la aprobación de la Constitución Europea se redirigió con el Tratado de Lisboa. En cuanto al aspecto de la modificación de fronteras dentro de la Unión, ella actúa también con practicidad. No había normas que previesen casos como el de la unificación alemana o la singularidad de Groenlandia. Pero ello no impidió que el problema se resolviese de una manera adecuada. Como dice el profesor Abat: ‘El excepcionalismo pragmático es una práctica habitual en el derecho internacional público’.

Otro ejemplo muy reciente del pragmatismo de la Unión lo tenemos en Kosovo. La Unión está negociando directamente un acuerdo de asociación con Kosovo apelando al Tratado de Lisboa. Para evitar problemas con el estado español entre otros, la negociación se está realizando sin participación de los estados miembros. Además, el documento final estará firmado solo por la Unión Europea cosa que puede hacer desde el Tratado de Lisboa, pero que no había hecho nunca.

A ese mismo pragmatismo apelaba recientemente Bardo Fassbaden catedrático de derecho internacional, derecho europeo y derecho público en la Universidad de Saknt-Gallen en un artículo sobre la posible integración de Cataluña independiente en la UE publicado en el diario Neu Zücher Zeitung 7Es ist verständlich, dass in der Auseinandersetzung um Katalonien die Organe der EU ihrem Mitgliedsland Spanien den Rücken stärken. Doch ist zu erwarten, dass sie im Falle einer effektiven Unabhängigkeit Kataloniens auf eine weitere Zugehörigkeit des Landes in der EU drängen würden. Jedes andere Handeln würde nicht nur die Ziele und Werte der Union beschädigen, sondern angesichts der Wirtschaftskraft Kataloniens und seiner Rolle als Investitionsstandort und Transitland auch zu schwerwiegenden Nachteilen für die EU-Mitgliedstaaten führen.’ http://www.nzz.ch/meinung/debatte/bangemachen-gilt-nicht-1.18175798[/re].

Analizando la situación en las organizaciones internacionales en el caso de sucesión de estados existen dos convenios a nivel internacional que pueden servir de ejemplo: el Convenio de Viena de 1978 sobre la sucesión de estados en materia de tratados y el Convenio de Viena de 1983 sobre la sucesión de estados en materia de bienes, archivos y deudas del estado. Ambos definen la sucesión como la asunción por otro de las relaciones internacionales de un territorio. Estos tratados asumen el principio de continuidad que no cerraría las puertas al nuevo estado. Existen, empero, dos problemas. Por una parte los tratados no han entrado todavía en vigor por falta de un número suficiente ratificaciones. Por otra parte, señalan que asumen el principio de continuidad ‘sin perjuicio de cualquier otra norma pertinente de la organización’. Es decir, las organizaciones internacionales pueden tener normas propias que contradigan el principio de continuidad y que obliguen al nuevo estado a pedir el ingreso por la vía habitual.

Puede tener también otra lectura: al no tener la Unión norma propia se podría apelar a eso convenios.

De todas las maneras no me parece esta referencia a las organizaciones internacionales muy productiva.

La situación es otra si analizamos los casos en las estructuras federales. En Europa mismo tenemos un ejemplo: el cantón de Jura en Suiza. Los territorios del Jura se incorporaron al cantón de Berna en 1815. El cantón de Berna original era protestante y germanófono, y los territorios del Jura mayoritariamente católicos y francófonos. 1959 se va a plantear por movimientos políticos jurásicos la creación de un nuevo cantón dentro de la Confederación Helvética por la secesión de los territorios del Jura del cantón de Berna. Una ampliación interna de la Confederación en otras palabras.

Ni la constitución del cantón de Berna ni la de la Confederación recogían esa posibilidad, pero se hicieron los cambios constitucionales y refrendos necesarios para que hasta que finalmente en 1979 el nuevo cantón del Jura formase parte de la Confederación Helvética. Fue un proceso largo y complicado, pero la voluntad democrática imperante en todas las partes, hizo que se diseñase e implementase un proceso ad hoc que hizo posible respetar la voluntad libremente y democráticamente expresada por la ciudadanía del Jura de convertirse en un nuevo cantón.

Partiendo del hecho de que la situación original planteada por la secesión del Jura, es idéntica a la que puede plantear la ciudadanía de Escocia o Cataluña en 2014, ¿qué razones democráticas se pueden aducir para impedir la implementación de un proceso ad hoc de ampliación interna de la Unión?

Creo sinceramente, que aunque la cultura democrática de Suiza y el resto de Europa es diferente, el caso de la secesión del cantón del Jura es un ejemplo adecuado de resolver las situaciones de secesión dentro de la Unión. A fin de cuentas en el derecho internacional público la excepcionalismo pragmático es práctica habitual.

Esperemos, por un lado, que las naciones y pueblos sin estado de Europa puedan ejercer su derecho a decidir y por otro, que la Unión Europea establezca mecanismos para la ampliación interna que resuelvan la situación creada.

Es pura democracia!

Inaki Irazabalbeitia Fernández, MEP, Aralar, Verdes-ALE

Notes:

  1. Adaptación de la ponencia impartida en la conferencia Democracy, Self-Determination  and Liberation of Peoples, Parlamento Europeo, 23 de septiembre de 2013.
  2.  http://www.unescocat.org/es/recursos/publicaciones/qr-4-del-dret-a-l-autodeterminacio-al-dret-a-decidir
  3. Un vote qui aboutirait à une majorité claire au Québec en faveur de la sécession, en réponse à une question claire, conférerait au projet de sécession une légitimité démocratique que tous les autres participants à la Confédération auraient l’obligation de reconnaître.’ Renvoi relatif à la secession du Québec, 1998. http://www.canlii.org/fr/ca/csc/doc/1998/1998canlii793/1998canlii793.html
  4. La Cour a conclu ci-dessus que l’adoption de la déclaration d’indépendance du 17 février 2008 n’a violé ni le droit international général, ni la résolution 1244 (1999) du Conseil de sécurité, ni le cadre constitutionnel. En conséquence, l’adoption de la dite déclaration n’a violé aucune règle applicable du droit international’Accordance with International law of the Unilateral Declaration of Independence in Respect of Kosovo, 2010,  http://www.icj-cij.org/docket/files/141/15987.pdf
  5. http://www.irla.cat/documents/lampliacio-interna-de-la-UE.pdf
  6. http://www.cercleestudissobiranistes.cat/files/pdf/contDinamicos/informe_CES_ampliacio_interna.pdf

Categorized | Política, Sociedad

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