Unión Europea y estado económico de excepción

(Galde 18, primavera/2017). Iñigo Bullain. La creciente interdependencia entre Estados hace que las decisiones que se adoptan en un ámbito estatal tengan consecuencias en otros Estados que no han participado en esas decisiones. De ahí que una de las justificaciones de la integración supranacional sea precisamente la construcción de ámbitos institucionales comunes que faciliten acuerdos aceptables para un conjunto de Estados y sus ciudadanos. La Unión Europea ha sido durante décadas el ejemplo más desarrollado de ese tipo de foros regulativos internacionales. Sin embargo, la desastrosa gestión de la crisis ha puesto de manifiesto un perfil autocrático de la integración. La crisis, interpretada como una situación excepcional que demanda respuestas urgentes, ha alterado el proceso de toma de decisiones empoderando a órganos ejecutivos con nuevas competencias y debilitando los controles judiciales y parlamentarios. Cabe plantearse si ese excepcionalismo alejado de los procedimientos deliberativos que caracterizan a los marcos democráticos, en lugar de limitarse a un período transitorio pueda derivar en un nuevo modelo de gestión autoritaria que comprometa la viabilidad democrática del proyecto de integración. Este texto pretende advertir sobre esos riesgos.

Con los rescates financieros, los compromisos de deuda y presupuestarios, o la compra de bonos se ha habilitado la concentración de poderes excepcionales en diversos órganos europeos. Así se ha autorizado la intervención de una serie de instituciones no mayoritarias -cuyas decisiones no están controladas electoralmente- como el Banco Central Europeo, la Comisión, el Consejo Europeo, o grupos más informales como el Eurogrupo o la Troika, a los que se ha dotado de nuevas y poderosas competencias. Un desplazamiento de poderes que recuerda la justificación de un mando autocrático “a la Carl Schmitt”. Si bien el Estado de excepción, Ausnahmezustand, que teorizó el jurista del III Reich justificaba la concentración del poder en un único soberano, en la UE esos poderes se han dispersado en un archipiélago de órganos. Mientras que para algunos el recurso a medidas extraordinarias ha estado justificada por el objetivo de preservar el euro, otras voces, Kreuder-Sonnen, Joerges, han advertido sobre los riesgos legales y políticos de eludir los procedimientos y normas establecidas en los tratados europeos y adjudicar a diferentes instituciones y órganos poderes “imprevistos y excepcionales”.

Posibilitar los rescates de Grecia, Portugal o Irlanda con las facilidades crediticias ideadas por la UE ha significado esquivar la prohibición del artículo 125 TFUE que establece que los Estados Miembros y las instituciones europeas no pueden asumir responsabilidades financieras que incumban a otros Estados Miembros. Sin embargo, y escalonadamente, primero el Consejo de Ministros con la creación del EFSF y luego el Consejo Europeo con el EFSM y el ulterior MEDE (Mecanismo Europeo de Estabilidad) consiguieron viabilizar los rescates que prohibían los Tratados creando un instrumento internacional al margen del TUE. Más tarde, en Pringle (C 370/12), la Corte de Justicia de la UE validó los rescates interpretando teleológicamente que el sentido ulterior del artículo 125 era preservar el euro. Por otro lado, los prestamos de emergencia han posibilitado la introducción de cualquier clausula en los denominados Memoranda de Entendimiento suscritos entre el Estado perceptor, la Comisión Europea y el Banco Central Europeo, y que monitorizados por la Troika incluyen también al Fondo Monetario Internacional. Como consecuencia del estado de emergencia vinculado a la crisis, el BCE ha dejado de comportarse conforme a los estrictos criterios regulativos previstos en el TUE. Así, la puesta en marcha del OMT (Outright Monetary Transactions Programme) en septiembre de 2012 eludió la prohibición de compra de bonos del artículo 123 del TFUE. Aunque la compra se haya hecho de manera indirecta, a través de la banca privada, el BCE ha asumido riesgos financieros, mediante unos mecanismos de supervisión y resolución que encubren políticas redistributivas para las que no cuenta con mandato. También en este caso, Gauweiler (C 62/14), el Tribunal de Luxemburgo validó la operación.

La configuración del gobierno económico europeo se ha completado mediante la habilitación a la Comisión Europea para intervenir en los presupuestos de los Estados Miembros. A través de la EIP (Excesive Imbalances Procedure) el Consejo y el Parlamento aprobaron, sin modificar los tratados, unos poderes inéditos a favor de una institución no-mayoritaria. Desde entonces, la Comisión cuenta con poderes para supervisar, evaluar, corregir y sancionar en el marco de la denominada supervisión fiscal europea, que se ha servido de varios reglamentos y de una directiva, con los denominados Six y Two Pacts asociados al SGP (Stability and Growth Pact). Necessitas dictum ha permitido a una maquinaria regulatoria supranacional imponer medidas sobre valores y procedimientos y gobernar de forma autoritaria como un gobierno económico europeo de emergencia. El estado de necesidad es el nuevo paradigma que se utiliza para convertir determinados problemas políticos en amenazas existenciales y así poder justificar el recurso a medidas extraordinarias. No resulta exagerado considerar que con la progresiva ejecutivización de la integración europea la UE ha dado pasos hacia lo que algunos interpretan como un estado transnacional de excepción. La economía de emergencia ha seguido los pasos que en su día se abrieron con la adopción de medidas globales frente al terrorismo. Entonces diferentes resoluciones de las Naciones Unidas posibilitaron que órganos ejecutivos adoptaran medidas de excepción como la congelación de cuentas bancarias o la prohibición de viaje sobre las que no caben recursos o apelaciones judiciales.

La política de emergencia está dando paso a un mando autoritario y el excepcionalismo está desfigurando los marcos normativos. Alteraciones que ni la teoría neofuncionalista ni la institucional parecen ser capaces de explicar. La justificación de poderes discrecionales debilita la revisión judicial dado que se aumenta el margen de apreciación de la tecnocracia y su capacidad para ejercer arbitrariamente la autoridad, simbolizado en aquel “whatever it takes” de Mario Draghi. Así, la crisis ha posibilitado la emergencia de subórdenes de autoridad en detrimento de órganos representativos; una suerte de liberalismo autoritario que sustituye la integración mediante el derecho por más integración fundada en el miedo y el estado de necesidad. El resultado de la nueva gobernanza económica europea ha significado el sacrificio de derechos que han caracterizado al modelo económico europeo. Los Memoranda de Entendimiento han exigido suprimir derechos sociales en ámbitos como la educación, la sanidad, la legislación laboral o el empleo. Las demandas de la Troika han afectado tanto a la Seguridad Social como al salario mínimo, al despido o la negociación colectiva, e implican serias limitaciones de carácter fiscal y presupuestarias sobre las políticas de los Estados Miembros, además de poner a la venta y privatizar empresas y sectores públicos de la economía.

Europa y la UE se enfrentan a enormes desafíos derivados del estancamiento económico, el cambio climático, el envejecimiento, la revolución numérica o el desempleo masivo. Si la integración quiere sustentarse en una legitimación democrática deberá adoptar medidas que impliquen el control de las inversiones extranjeras sobre sus sectores estratégicos, o una supervisión comercial para asegurar una producción conforme a criterios fiscales, ambientales y sociales. También, establecer un impuesto europeo sobre la cifra de negocios en cada Estado Miembro para evitar la optimización fiscal, e impedir que Luxemburgo, Irlanda o los Países Bajos continúen comportándose como paraísos fiscales, o impulsar que Alemania de un giro más cooperativo y solidario a su política económica. Del éxito de esas políticas depende en buena medida el futuro de la integración.

Las asimetrías de la zona euro, donde conviven Estados con economías deficitarias junto a otras excedentarias, son muy importantes. La imposibilidad de recurrir a devaluaciones para recuperar competitividad y la falta de mecanismos compensatorios que transfieran recursos, lo que implicaría un aumento significativo del presupuesto comunitario, proyectan serias dudas sobre la viabilidad a medio plazo de la Eurozona. La autonomía con la que cuenta el Bundesbank para definir la política económica alemana y en consecuencia para condicionar la europea resulta clave para poder entender el futuro de la integración. Las imperfecciones democráticas del nuevo modelo de gobernanza económico, los devastadores daños morales derivados de la crisis migratoria o los inciertos efectos del Brexit alertan sobre una implosión del proyecto europeo en riesgo de desintegración.

Categorized | Economía, Internacional

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