Galde 48. Udaberria 2025 Primavera. Iñaki Bolibar entrevista a Javier Burón Cuadrado.-
Nuestro invitado en este dossier, Javier Burón, es un reconocido especialista en temas de vivienda. Fue Viceconsejero de vivienda en el Gobierno vasco entre 2003 y 2009, y posteriormente Director del Vivienda del Ayuntamiento de Barcelona en el equipo de Ada Colau. Actualmente desempeña su labor al frente de la empresa pública NASUVINSA, dedicada al desarrollo de las políticas de vivienda, suelo industrial y logística, urbanismo y desarrollo territorial sostenible del Gobierno de Navarra.
«El derecho a la vivienda está vacio sin un servicio público poderoso que le de cuerpo»
Te gusta presentarte como «viviendista». ¿Qué quiere decir exactamente? ¿Qué hace un viviendista?
JAVIER BURÓN. Soy consciente de que la palabra no existe en español y que es, mitad provocación, mitad reivindicación. En los países en los que hay políticas públicas de vivienda que han sido estables en el tiempo y que se han orientado a generar un sector profesional dedicado a la provisión y gestión de vivienda social y asequible a largo plazo, suele además haber una disciplina académica dedicada al estudio de esas políticas de vivienda y ese sector empresarial forma técnicamente a su personal. Es decir, hay «viviendistas» en tanto que gestores profesionales con un conjunto de saberes propios y también «viviendólogos» en la medida que la academia estudia la labor de los anteriores.
Ninguna de esas cuestiones se ha dado en las pasadas décadas en España. La política pública llamada de vivienda fue de promoción inmobiliaria, no propiamente una política pública sobre el hecho habitacional. En Euskadi, Navarra y la Barcelona metropolitana indiciariamente se han producido algunos avances en línea con las buenas prácticas europeas desde hace ya algunos años. Pero queda mucho camino por recorrer.
Uso el término para reivindicar que hay un conjunto de saberes que tienen que ver con urbanizar suelo, construir vivienda, rehabilitar patrimonio edificatorio existente, movilizar vivienda vacía, gestionar alquiler social y asequible, poner en el centro a las personas usuarias y no a los edificios o generar diversas fórmulas públicas y público-privadas de gestión permanente en el tiempo de lo que podríamos llamar «vivienda no de mercado». Así como para reivindicar también que el colectivo profesional dedicado a dichos saberes debería ser más amplio, disponer de más medios y estar en disposición de contribuir al desarrollo económico y social del país. No habrá quinto pilar del estado social, en forma de parque permanente de vivienda social y asequible, sin el colectivo profesional que lo sustente. Viendo nuestros actuales servicios de educación, salud, previsión socio-laboral, nadie duda de la existencia de los colectivos profesionales que los sustentan. En vivienda estamos aún por nacer. Por ser un poco optimista: estamos naciendo en este momento histórico.
Desde tu experiencia en el País Vasco, ¿podemos hablar de un modelo de vivienda pública vasco? ¿Cuáles serían sus logros? ¿Crees que en los últimos años ha decaído el compromiso institucional en este terreno?
J. B. Sin duda hay un modelo vasco o, si se me permite, vasco-navarro de intervención pública en vivienda. Cuestiones que ahora se empiezan a plantear en otras CCAA, en Euskadi hace más de dos décadas que están en ejecución. Instrumentos como el Observatorio Vasco de la Vivienda, Etxebide (registro de demandantes de Vivienda Protegida), Alokabide (el parque público de alquiler), Bizigune (la movilización de vivienda privada vacía hacia el alquiler público), las ayudas permanentes y estables al pago del alquiler de vivienda (con el programa Gaztelagun específicamente dirigido a la juventud) y la rehabilitación de edificios residenciales (Bultzatu y Open Gela), las altas reservas de suelo para vivienda protegida (hasta el 75% en suelo urbanizable), los Alojamientos Dotacionales de Alquiler (equipamientos habitacionales colectivos en suelo no residencial), la calificación permanente de la Vivienda de Protección Pública (verdadera clave de bóveda y condición de posibilidad de todo sistema público de intervención seria en materia de vivienda), el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto sobre las ventas de Vivienda Protegida, Bizilagun (los servicios de asesoramiento a la ciudadanía en materia de vivienda), las ayudas a los promotores privados de Vivienda Protegida para que la alquilen en vez de venderla, las empresas público-privadas, el derecho subjetivo a la vivienda (objetivo último de todo sistema público de intervención en vivienda) y un largo etcétera son partes consolidadas de la política pública de vivienda vasca. A todas luces manifiestamente insuficientes en relación a las necesidades de la población. Pero a años luz de los instrumentos de los que disponen otras CCAA.
No en todo el Estado español se está optando por una Administración activa en la lucha por la generación de oferta social y asequible de vivienda. Muchas están prefiriendo el incremento de la oferta de vivienda de mercado esperando que con eso mejore la asequibilidad. Pero entre las CCAA que son conscientes de que es imprescindible intervenir desde la Administración, así como colaborar con ciertos agentes privados, el modelo vasco-navarro es claramente un referente.
No creo que el compromiso institucional haya decaído. Se ha mantenido después del gran incremento presupuestario y de medios de todo tipo que se produjo en la primera década de este siglo. Lo que sí puede que se haya perdido es algo de frescura innovadora. En los pasados diez años es evidente que el sistema metropolitano barcelonés ha creado técnicas e instrumentos con mucha más fuerza que el vasco (venta de Vivienda Protegida en derecho de superficie, cooperativas en cesión de uso, empresas mixtas de alquiler asequible, alianzas público-comunitarias por la vivienda social, Vivienda Protegida en suelo urbano consolidado, reservas de suelo para Viviendas Protegida de alquiler, programa público de compra de vivienda para integrarla en parque público, adaptación del sistema alemán de control de los precios del alquiler en zonas de mercado tensionado, etc.). Pero todo sistema tiene sus años de lanzamiento (en el caso vasco el final de los 90 y los primeros 2000) y sus años de consolidación. Pueden parecer más brillantes los primeros. De hecho, sin duda, requieren más audacia y toleración al riesgo. Pero, de hecho, de cara a la construcción de capacidades sistémicamente relevantes, el segundo periodo, el de construcción menos disruptiva y más consolidativa, es clave.
¿Cómo ves el tema de la colaboración público–privada? ¿Cómo valoras las iniciativas impulsadas en este terreno desde el Ayuntamiento de Barcelona?
J. B. La colaboración público-privada es clave para la generación y el mantenimiento de un parque de vivienda social y asequible sistémico. Pero este enunciado se interpreta de muy diferentes maneras. Por ejemplo, hay quien apoya la colaboración público-privada pensando que solo con dinero privado se va a poder generar el parque de vivienda no de mercado que necesitamos. O por estimar que la gestión pública es de muy mala calidad y solo la privada es eficiente y eficaz. Yo no estoy, para nada, en esa posición. Es más, entiendo que las Administraciones, antes de hacer colaboración público-privada, deben hacer buen servicio público. Primero uno mismo debe saber urbanizar, construir, rehabilitar, movilizar, alquilar, gestionar, etc y después puede ponerse a colaborar con terceros. El orden de los factores altera el producto. Si uno no controla la materia se pone arriesgadamente en manos ajenas.
Partiendo de lo anterior, es decir, de mucho y buen parque público de alquiler del IMHAB (instituto municipal de vivienda de la ciudad de Barcelona), de altas capacidades de promoción y compra de vivienda, así como de una ejecutoria larga en materia de moviliza-
ción de vivienda privada vacía hacia el alquiler público, se entiende que la ciudad de Barcelona, así como otras del entorno metropolitano y la propia Área Metropolitana de Barcelona, se hayan embarcado en diversos instrumentos de colaboración público-privada tales como el Convenio con Entidades Sin Ánimo de Lucro (fundaciones de alquiler social y cooperativas en cesión de uso), la empresa mixta Habitatge Metropolis Barcelona o las licitaciones de suelos en derecho de superficie para la construcción de Vivienda Protegida de Alquiler.
No se trata de establecer una jerarquía entre estos instrumentos. Todos suman. Nuestras zonas urbanas necesitan de todo. Lo que sí es importante es que el conjunto de herramientas público-privadas al servicio de la vivienda social y asequible respeten ciertas líneas rojas y coadyuven a generar sistema. Líneas rojas tales como la propiedad pública del suelo en todo momento, la asequibilidad permanente de las viviendas, la creación de capacidades de gestión indefinidas en el tiempo o la recirculación de una parte de los posibles beneficios al propio sistema para generar lógicas de fondos recurrentes y rotatorios.
Estas iniciativas, entre otras (creo que habrá que prestar atención a lo que otras CCAA y entidades privadas vayan desarrollando), han demostrado que la colaboración con el sector privado puede funcionar cuando se establecen reglas claras que prioricen el interés público y eviten la especulación. Lo importante es que esta colaboración no se convierta en una vía para privatizar el parque de vivienda protegida, sino en un instrumento para ampliarlo y garantizar su sostenibilidad a largo plazo. No hay que perder de vista que lo que queremos construir y mantener, lo que necesitamos como sociedad, es una infraestructura de país.
Si se reconoce la vivienda como un derecho, y de cara a la viabilidad de una política social al respecto, ¿qué deberían hacer las instituciones para sustraer la vivienda de las lógicas del mercado? ¿Cuáles son, a tu entender, sus retos más importantes en este terreno?
J. B. Cada día soy más consciente de las limitaciones de las meras proclamas jurídico-políticas. El derecho a la vivienda está vacío sin un servicio público de vivienda poderoso que le dé cuerpo. E incluso, dicho servicio público en acción, la vivienda es un derecho que nunca es universalmente respetado. Así pues, desde el respeto a cuestiones como el derecho subjetivo a la vivienda que están desarrollando Euskadi y Navarra y, en menor medida, la Barcelona metropolitana, cada día creo más en la perspectiva organicista. Es decir, mucho más importante que proclamar el derecho es la existencia de una serie de empresas públicas, fundaciones, cooperativas y empresas privadas que se dedican día a día a la provisión de un servicio de vivienda social y asequible al margen de las reglas del mercado.
Debemos publificar, cooperativizar, mutualizar, desmercantilizar, democomodificar, etc. Y la administración debe intervenir no solo para resolver los fallos de mercado (marketfixing) sino para evitar que los mismos se produzcan (marketshaping). En esa intervención necesita de instrumentos poderosos y permanente.
En estos momentos el equilibrio entre vivienda de mercado y vivienda social y asequible es 97% y 3% respectivamente del total de la oferta. La tarea de las Administraciones y también de la sociedad civil y el mercado es hacer crecer ese 3% hasta el 30% y consiguientemente reducir la vivienda de mercado hasta el 70%, todo ello en un contexto con restricciones energético-medioambientales y frente al poder de capitales especulativos altamente poderosos y dañinos.
Hablando de dispositivos institucionales, ¿qué opinión te merece el recientemente constituido Foro de Urbanismo y Vivienda de Euskadi?
J. B. Me parece una iniciativa muy necesaria. Este foro puede ser un espacio clave para coordinar políticas entre distintos niveles de la Administración y para involucrar a expertos y agentes del sector en la definición de estrategias a largo plazo.
Uno de nuestros problemas históricos ha sido la fragmentación de las competencias en vivienda y urbanismo. A menudo, las decisiones se toman de manera descoordinada entre ayuntamientos, comunidades autónomas y el Estado. Adicionalmente no pocos actores han considerado la colaboración público privada como una regalía sin medios públicos al sector privado sin contrapartidas relevantes al interés general.
Foros como este pueden contribuir a generar los consensos necesarios y a alinear adecuadamente políticas para que sean más efectivas y duraderas en el tiempo.
Se habla a menudo de la necesidad de un pacto social por la vivienda para hacer posible la solución al problema. ¿En qué debería consistir dicho pacto? ¿Es realista proponerlo en el actual contexto político?
J. B. El Pacto Social por la Vivienda debería basarse en algunos principios fundamentales: garantizar un stock mínimo y permanente de suelo público y vivienda protegida, regular los precios del alquiler en zonas de mercado tensionado, promover modelos alternativos de acceso y gestión de vivienda social y asequible y asegurar una financiación estable para estas políticas.
En el actual contexto político, alcanzar un gran pacto estatal puede ser complicado, pero es posible avanzar en acuerdos parciales a nivel autonómico y local. En este sentido Euskadi es un espejo en el que mirarse.
El éxito de las políticas públicas en materia de vivienda social exigirá necesariamente un esfuerzo continuado durante un largo período de tiempo. ¿Cómo debería financiarse?
J. B. Nadie, nunca, en ningún lugar ha conseguido poner en marcha una política pública de vivienda seria invirtiendo menos del 1% del PIB nacional durante varios años. En realidad, durante varios lustros. Y siendo importante la cantidad invertida, lo es aún más la certeza sobre que se va a invertir año tras año, para poder dar continuidad a los proyectos hasta generar un sistema. Es decir, con datos de 2024, necesitamos unos 14.000 millones de euros anuales, durante un periodo de tiempo dilatado. Y estamos en poco más de 4.000 millones…
Debemos combinar una serie de recursos: presupuestos estatales, autonómicos y locales, subvenciones a fondo perdido, financiación pública blanda y a largo plazo (es decir, banca pública), inversión privada de impacto y fondos privados core (no nos sirve cualquier colaboración público-privada), bonos públicos, dinero mutualista, sindical y patronal, innovación financiera, etc.
Hay docenas de buenas prácticas europeas en las que mirarnos. Hay muchos instrumentos subestatales innovadores en nuestras CCAA. Pero hace falta una decisión política para subir de nivel los recursos puestos al servicio de este fin, así como garantizar su continuidad para poder dar a luz la nueva familia de proveedores públicos y público-privados que la sociedad necesita.
¿Ese esfuerzo debe concentrarse exclusivamente en la vivienda de alquiler social?
J. B. El alquiler social debe ser la prioridad porque es el mecanismo más eficaz para garantizar acceso a la vivienda a las personas con necesidades más acusadas y urgentes. Además de ser el instrumento del que más carecemos en estos momentos. Sin embargo, no puede ser la única estrategia.
Es importante desarrollar también modalidades intermedias, como el alquiler asequible con precios regulados, la cesión de suelo a cooperativas, el derecho de superficie, la propiedad temporal y/o compartida, etc. que permiten ampliar la oferta y diversificar la oferta de vivienda social y asequible.
Un enfoque integral debe combinar alquiler social y asequible, vivienda protegida en compra (siempre calificada de por vida), cooperativas y otras fórmulas innovadoras que permitan garantizar el acceso a la vivienda de forma estable y asequible al mayor número de personas posibles. No buscamos la pureza. Aspiramos a la relevancia sistémica. Eso y no otra cosa es la noción de infraestructura de vivienda social y asequible.
Todo ello no solo por razones de robustez del sistema a generar (siempre funcionan y resisten mejor los sistemas diversos y redundantes que los monofuncionales), sino también por dos cuestiones claves a la hora de crecer y consolidar un sistema con aspiraciones infraestructurales: la capacidad de evitar dinámicas sociales de rechazo a la Vivienda Protegida (los nimbys) y de posibilitar subsidios cruzados entre diferentes tipologías de Vivienda Protegida (los usuarios de renta media ayudan a los de renta más baja).
