Galde 45, Uda 2024 Verano. Alberto López Basaguren.-
El derecho de autodeterminación sigue siendo un elemento de confrontación recurrente en el que chocan el deseo político de quienes impulsan la secesión y la realidad de su configuración jurídica.
La crisis de los tres grandes imperios (austro-húngaro, otomano y zarista) a principios del siglo XX estuvo acompañada de la reclamación de la “liberación de las nacionalidades”, impulsada por quienes los consideraban una prisión de los pueblos. Afectaba a Europa central y oriental, ajena a Europa occidental, con la excepción de Irlanda. Aquí se sitúa el texto de Stalin El marxismo y la cuestión nacional (1913).
La autodeterminación de los pueblos solo se configura como derecho tras la segunda guerra mundial. El “principio” de libre determinación de los pueblos -Carta de San Francisco (1945), que crea la ONU- solo se convertirá en “derecho” con los Pactos Internacionales de Derechos (1966): “Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación” (art. 1). En cuanto derecho creado por el Derecho internacional, está limitado por sus principios generales, destacadamente, la soberanía de los Estados y su integridad territorial; y su contenido lo precisarán los órganos del sistema que lo ha creado: la ONU.
Desde la histórica Resolución 1514 (XV) (1960), la Asamblea General ha concretado el derecho a la libre determinación en el derecho a la independencia de los países y pueblos sometidos a dominación colonial; lo que reiterará en las Resoluciones 2649 (XXV) (1970), 2787 (XXVI) (1971) y la 3070 (XXVIII) (1973). Se trata de configurar un derecho que, en coherencia con el nuevo orden internacional que surge tras la segunda guerra mundial, contribuya al fin del colonialismo. El derecho de autodeterminación, por ello, no significa derecho a la secesión fuera del ámbito colonial.
En el ámbito teórico se ha sostenido, además, la existencia de un derecho a la secesión en situaciones de graves vulneraciones de los derechos humanos y de la participación política democrática: la remedial secession o secesión como remedio. Pero se trata de una teoría sin un ampliamente sólido respaldo académico, en la que concurren importantes problemas teóricos y prácticos. Se basa en una lectura a contrario de la afirmación contenida en la conocida como Declaración sobre las Relaciones de Amistad y cooperación entre los Estados -Resolución AG UN 2625 (XXV) (1970)-. En ella se proscribe cualquier acción contraria al principio de integridad territorial de los Estados “que se conduzcan de conformidad” con los principios de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos y estén dotados de un gobierno que represente a la totalidad del pueblo perteneciente al territorio, sin distinción por motivo de raza, credo o color. Por ello, se sostiene, el respeto al principio de integridad del Estado se diluirá cuando no respete los principios señalados, justificando, por tanto, la secesión. Esta construcción teórica, de por sí un tanto endeble, no ha sido recogida en ninguna resolución del sistema de Naciones Unidas, lo que dificulta su sostenibilidad práctica.
La realidad lo ha confirmado. Aunque se ha tratado de justificar con esta teoría algunos casos de independencia -Bangladesh respecto a Pakistán; las repúblicas bálticas respecto a la URSS; las repúblicas de la antigua Yugoslavia-, nunca ha tenido un reconocimiento expreso. Es significativo, en este sentido, el caso de Kosovo. El Tribunal Internacional de Justicia (TIJ), en su Opinión consultiva sobre la declaración unilateral de independencia –de 22 de julio de 2010-, emitida a petición de la Asamblea General de Naciones Unidas, declara que una declaración unilateral de independencia ni está amparada por el Derecho internacional ni es contraria al mismo. Más allá de la opinión que merezca la creación de ese limbo jurídico por parte del TIJ, lo relevante, a mi juicio, a los efectos de lo que se analiza en estas líneas, es que el TIJ elude expresamente pronunciarse sobre la cuestión de si el caso de Kosovo es un supuesto de remedial secession. Relevante porque difícilmente podemos encontrar un supuesto en el que concurran, de forma tan evidente e indiscutible, las condiciones que justificarían una secesión como remedio y en el que, además, la sociedad internacional, y la ONU- habían tenido una implicación tan significativa, respaldando la secesión al no ser viable ninguna otra solución razonable, especialmente, por la negativa de Serbia a aceptarla.
A pesar de esta configuración del derecho de autodeterminación, las fuerzas políticas que pretenden la constitución de su país como un Estado independiente siguen aferrándose a su condición de titulares de este derecho. Así ocurrió en la reclamación soberanista en Quebec. El Tribunal Supremo de Canadá, en su famosa Declaración –Reference– sobre la secesión de Quebec (1998) rechazó expresa y nítidamente esa pretensión, reproduciendo la interpretación pacíficamente aceptada y que se ha expuesto en las líneas precedentes. A pesar de este precedente, la titularidad del derecho de autodeterminación de acuerdo con lo establecido en los Pactos internacionales de derechos ha sido sostenida, en nuestro ámbito, de forma expresa, tanto en el plan Ibarretxe como en el procés catalán, a pesar de que expresamente utilizaban el Reference del TS de Canadá como fundamento de su pretensión. De lo que se trataba era de dar la imagen de que España vulneraba un derecho reconocido internacionalmente. También el Scottish National Party (SNP) ha sostenido que Escocia es titular del derecho de autodeterminación al amparo del Derecho internacional. Así lo ha mantenido ante el TS del RU en el proceso sobre la pretensión del Gobierno escocés de realizar un segundo referéndum sobre la independencia a pesar de no contar con la previa autorización del Gobierno británico. Una pretensión que el TS del RU (23 de noviembre de 2022) rechaza, en la misma línea que mantuvo el TS de Canadá, a cuya interpretación se refiere expresamente: Escocia no es titular del derecho de autodeterminación de acuerdo con el Derecho internacional.
A pesar de mantener su defensa de la titularidad del derecho de autodeterminación, las fuerzas políticas que impulsan la secesión, conscientes de su inviabilidad, lo complementan con la defensa de lo que denominan “derecho a decidir”. Un “derecho” que tiene dos manifestaciones. Por una parte, se configura como el derecho a decidir el estatus político de su comunidad. En este sentido, no es sino otra forma de denominar al derecho de autodeterminación, lo que hace difícilmente viable esa formulación. Pero también se plantea una formulación atenuada: el derecho a realizar un referéndum o “consulta” para que la comunidad pueda manifestar el estatus político que desea para su país. Se sostiene que tendría naturaleza consultiva, tratando, así, de presentarlo como algo sustancialmente inofensivo o inocuo. Inmediatamente, sin embargo, se afirma que ninguna institución podría oponerse a una decisión mayoritaria del electorado a favor de la independencia, porque supondría una grave vulneración del principio democrático. Es lo que se afirmaba en el plan Ibarretxe y lo que afirmó el Consell per a la transició nacional en su Informe sobre “La consulta sobre el futur polític de Catalunya” (2013). Y es lo que lleva al TS del RU a rechazar que un segundo referéndum sobre la independencia de Escocia pueda realizarse sin la previa autorización del gobierno británico: su carácter formalmente consultivo no debilita su trascendental significación política.
El deseo político de quienes impulsan la independencia choca, así, con la configuración jurídica del derecho a la autodeterminación. Pero, sobre todo, choca con la configuración plural de las sociedades democráticas desarrolladas y con la enorme dificultad de articular una mayoría cualitativamente clara, de forma sostenida y consistente, a favor de esa pretensión, especialmente, en aquellas sociedades en las que se reconocen potentes autogobiernos territoriales.
Alberto López Basaguren.
UPV/EHU.
