La Agenda 2030 como acuerdo global para la acción colectiva
Ignacio Martínez.-
A lo largo de sus cinco años de vigencia, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible ha sido objeto de numerosos análisis. Muchos de ellos reconocen a la agenda grandes potencialidades para articular una acción colectiva favorable al desarrollo sostenible. Son reseñables también, aunque menos abundantes, los análisis que han apuntado las limitaciones y contradicciones presentes en la misma y que lastran parte de su potencial transformador.
Todos ellos son análisis relevantes, y muchos complementarios, para calibrar, y también para explorar, las posibilidades reales que una agenda como esta tiene para impulsar una acción colectiva desde la perspectiva del desarrollo sostenible.
En cuanto a los rasgos que otorgan a la Agenda 2030 un carácter transformador, pueden destacarse principalmente cinco, dada su potencial capacidad articuladora de la acción colectiva. El primero de ellos es que se trata de una agenda global y de carácter universal. Más que como un proyecto totalizante desde una cosmovisión hegemónica centrada en el proyecto desarrollista, este rasgo puede entenderse como un cuestionamiento de esta visión uniformizadora que tradicionalmente ha acompañado a la idea —y a la práctica— del desarrollo.
Esta interpretación de la Agenda 2030, atenta a la interdependencia de la realidad y de los procesos y dinámicas de desarrollo, debiera llevar al conjunto de los países, y de la comunidad internacional, a asumir que su propio modelo de desarrollo tiene importantes implicaciones sociales, políticas, económicas y ambientales, y que estas tienen dimensiones universales. Es por ello tan relevante atender al principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas del que habla la Agenda 2030 como un principio de redistribución desde una perspectiva universal.
En segundo lugar, y aunque con evidentes dificultades y contradicciones en su interior, otro rasgo diferenciador es que se trata de una agenda que ofrece un mandato multidimensional para la acción colectiva. Tomarla en un sentido profundo implicaría la revisión —y reorientación— de lógicas políticas, económicas y ambientales de anteriores agendas cuyo objetivo principal era el crecimiento económico. Una parte importante del diagnóstico que ofrece la Agenda 2030 llama a reenfocar la concepción del desarrollo desde una perspectiva economicista hacia una mirada que sitúa a la sostenibilidad en el centro.
Otro rasgo fundamental de la Agenda 2030 es su carácter integral, que apela a la necesidad de romper con la compartimentación a partir de la que tradicionalmente se articula la acción política. Frente a esta fragmentación, la agenda llama a integrar —con elementos de carácter transversal y otros de corte intersectorial— de manera coherente muy diversas actuaciones y políticas que tradicionalmente se han concebido sectorialmente y muy a menudo desconectadas. Por esta razón, la coherencia de políticas para el desarrollo sostenible se erige en un elemento vertebrador de las estrategias para el despliegue de la Agenda 2030.
Un cuarto elemento de importancia para entender la naturaleza de la Agenda 2030 es su carácter multinivel. Lejos de ser una agenda multilateral o internacional en exclusiva, asume la interdependencia entre los diferentes ámbitos territoriales en los que se articula la vida política y social. En este sentido, la idea de responsabilidades comunes pero diferenciadas no afecta exclusivamente a una más justa relación entre los países que configuran la comunidad internacional, sino que concierne al conjunto de actores de la sociedad global. Esta cuestión pone de manifiesto la importancia de abordar desde una actuación multinivel tanto la respuesta a los problemas como la transformación de elementos sistémicos del actual modelo de desarrollo.
La cuestión de las responsabilidades compartidas pero diferenciadas desde el conjunto de la sociedad global remite a un quinto rasgo central de la agenda: su carácter multiactor. Se trata de un elemento fundamental para la articulación de una acción colectiva transformadora, en la medida que profundiza en la idea de un reparto más justo de responsabilidades en la respuesta a los problemas de la sociedad, al tiempo que supone una apuesta por la construcción de procesos de toma de decisiones más participativos y democráticos. Así pues, el desarrollo de esta agenda depende de la capacidad de articular alianzas entre actores diversos que al tiempo que favorezcan la participación democrática no desplacen el foco de atención respecto al reparto de responsabilidades.
Acción colectiva y políticas públicas: dificultades de encaje
Además de identificar los elementos con mayor potencial transformador, los análisis sobre la Agenda 2030 han dedicado una amplia atención a señalar algunas de sus limitaciones y contradicciones, como el hecho de que sea una agenda voluntaria, que no aborda con la profundidad necesaria los elementos sistémicos del actual modelo de desarrollo dominante, o que no ha desplegado un marco de objetivos, metas e indicadores suficientemente ambicioso.
Sin negar la relevancia de estos análisis, la intención en este artículo es señalar un elemento que no ha sido, a pesar de su importancia, suficientemente atendido. Se trata de la traslación del mandato global para una acción colectiva que propone la Agenda 2030 al despliegue de políticas públicas coherentes con el desarrollo sostenible y, especialmente, con una visión que sitúe en el centro la sostenibilidad de la vida. La dificultad radica, en este sentido, en trascender el ámbito de las acciones para el cumplimiento de la agenda, desde el que habitualmente se aborda el impulso para la implementación de los ODS, para situarnos en una perspectiva de política pública.
Atendiendo a los rasgos mencionados —carácter universal, multidimensional, integral, multinivel y multiactor— estamos ante una agenda que desafía a las políticas públicas que, por regla general, están concebidas desde lógicas distintas, lo que se traduce en importantes dificultades para permear en forma de mandato político los rasgos señalados.
En términos generales, las políticas públicas no atienden al principio de universalidad —entendida esta en el sentido de mundial, más allá de los límites nacionales—, ya que su definición se construye a partir de objetivos relativos a una población determinada y circunscrita a los intereses de esta, o de parte de esta. Muchas de las políticas públicas tampoco incorporan análisis de impactos o corrección de efectos negativos —de externalidades— en territorios y población distinta a la población meta y, en menor medida, aún desde una perspectiva universal. Por ello, el carácter universal de la Agenda 2030 se enfrenta al predominio del nacionalismo metodológico desde el que se construyen las políticas públicas.
De igual manera, son minoría las políticas que asumen la centralidad de la sostenibilidad concebida desde la multidimensionalidad. Si bien es cierto que la crisis del modelo socioeconómico señala cada vez con más claridad a la sostenibilidad como una condición de posibilidad para el despliegue de las políticas públicas, son todavía excepcionales las políticas que incorporan la sostenibilidad como un mandato político central. De hecho, buena parte de las políticas públicas, y especialmente aquellas que se vinculan con intereses y objetivos de “agenda dura” —aquellas que tienen que ver con cuestiones más estratégicas en clave económica y securitaria— se encuentran todavía muy alejadas de esta visión.
Asimismo, en un contexto de creciente interdependencia y transnacionalización de la realidad, las políticas públicas afrontan el reto de superar la compartimentación entre actores de distintos ámbitos territoriales para actuar a partir de lógicas multinivel. Así pues, el diseño de políticas públicas inspiradas en el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas constituye una condición necesaria para superar la actual fricción competencial que limita la respuesta desde la política pública a los desafíos de naturaleza multinivel.
Por último, en la apuesta por una acción colectiva y multiactor, las políticas públicas encuentran un reto planteado por la Agenda 2030. Este se expresa en la necesidad de impulsar la participación y las alianzas nuevamente desde el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, aunque en este caso con el objetivo de incorporar al ciclo de las políticas públicas a diversos actores.
Desafíos políticos e institucionales en la incorporación de la Agenda 2030 a las políticas públicas
En la medida que la Agenda 2030 reclama un enfoque amplio e integral (whole of goverment approach) se hace necesaria una respuesta desde la perspectiva de las políticas públicas (policy) que remita a la coherencia de políticas. No obstante, las limitaciones planteadas —entre otras relacionadas con elementos institucionales (polity) y con lógicas del poder y por tanto relativas al terreno de la política como contienda (politics)— están significando la existencia de dificultades y limitaciones políticas para aplicar la Agenda 2030 en muy diversos gobiernos de todos los ámbitos.
Como resultado, los procesos de localización de la Agenda 2030 se están instalando fundamentalmente en el plano discursivo, y en numerosas ocasiones se ven circunscritos al ámbito comunicativo, rebajando así las potencialidades de transformación de la Agenda 2030 a un proyecto de comunicación política.
Es necesario, ante esta constatación, el paso hacia el encuentro, más allá de lo discursivo o superficial, entre el mandato de la Agenda 2030 y la construcción de las políticas públicas. Si bien no se puede esperar el mismo grado de “vinculación” con la Agenda 2030 en la medida que las políticas responden a diferentes visiones, intereses, objetivos y capacidades, sí debiera esperarse un impulso político dedicado a orientar las políticas públicas hacia el mandato de la Agenda 2030.
Se trata esta de una cuestión que, lejos de ser sencilla, reclama cuando menos dos elementos fundamentales: por un lado, una propuesta institucional con un mandato político claro con una estructura institucional suficiente e instrumentos y capacidades adecuados. Por otro lado, y esto es especialmente crítico para el despliegue de políticas coherentes, una orientación para el ciclo de las políticas públicas que asuma, como objetivo fundamental, la incorporación de la sostenibilidad de la vida a lo largo de todo el ciclo de las mismas.
Ignacio Martínez
Profesor de la Universidad Complutense de Madrid y miembro del Colectivo La Mundial
Publicado por Galde
Edita: Ezker Kulturgintza Elkartea Depósito Legal: SS-551-2013 ISSN: 2255-5633
